Si rimane sorpresi dalla disinvoltura con la quale la politica si accosta alle istituzioni, quasi usandole in relazione ad interessi di parte invece di seguire un disegno ispirato dall’interesse generale e destinato a durare nel tempo.
La recente legge n.56 del 2014 ha ridisegnato il futuro delle Provincie, ma si tratta di una ristrutturazione a termine poiché il loro destino è quello del definitivo tramonto allorché la riforma del Titolo V della Costituzione, in fase di attuazione presso il Parlamento, entrerà in vigore.
Quello delle Provincie è una vicenda davvero singolare. Sorte con l’unità d’Italia come ente esponenziale della collettività locale e quindi a base democratica, hanno avuto fino all’attuazione dell’ordinamento regionale, all’inizio degli anni ’70 del secolo scorso- quando saranno delegatarie di una serie di funzioni amministrative regionali- un numero assai limitato di competenze. Le possiamo individuare, queste competenze, nell’igiene e nella sanità, in particolare mediante il laboratorio di igiene e profilassi e nell’ ufficio del medico provinciale e del medico veterinario, nell’ assistenza e beneficienza con l’amministrazione degli ospedali psichiatrici, nella pubblica istruzione con la manutenzione e arredamento dei licei scientifici e degli istituti tecnici, in relazione alle opere pubbliche con la costruzione e manutenzione delle strade classificate provinciali e poco altro.
Per altro verso l’individuazione del perimetro territoriale della giurisdizione della Provincia risultava rilevante al fine di circoscrivere l’ambito di territorio dove esercitare le funzioni da parte dell’Amministrazione periferica dello Stato, i cui Uffici vennero, appunto, dislocati a livello del territorio provinciale, tranne alcune ipotesi di Uffici interprovinciali. Se l’ambito territoriale tra la Provincia e gli Uffici periferici dello Stato era sovrapponibile, nessuna interferenza vi era comunque tra i due diversi ordini di amministrazione, essendo la Provincia una forma di governo locale dotato di autonomia amministrativa e di potere regolamentare, e gli uffici statali provinciali essendo, invece, strutture di natura tecnico- amministrativa rappresentativi degli interessi statali a livello periferico.
Quando con la legislazione a cavallo fra gli anni 60 e70 si intese far decollare l’ordinamento regionale , il dibattito parlamentare mise in evidenza come si andasse creando un terzo livello di governo locale dopo quello già esistente dei Comuni e delle Provincie. Questa considerazione, una volta salutato con favore l’ingresso della Regione nel sistema delle autonomie, comportava la superfluità della presenza della Provincia. Fra le forze politiche, lo stesso partito Comunista, cioè il più convinto sostenitore insieme alla Democrazia cristiana della valorizzazione delle autonomie locali , parve inizialmente essere d’accordo sull’abolizione delle Provincie, per poi mutare però di indirizzo e quindi soffocare il dibattito appena sorto e promosso, in particolare, dal partito Repubblicano di Ugo La Malfa.
Realizzato l’ordinamento regionale e ricevute, le Regioni, le funzioni amministrative- e corrispondentemente la funzione legislativa- da parte dello Stato con i decreti delegati del gennaio del 1972 nelle materie attribuite loro dalla Costituzione, esse provvidero ad attuare la previsione costituzionale per la quale il “modo normale” di gestire le competenze ammnistrative ad opera della Regione, era di delegarle , per quanto possibile, agli enti locali. Questa disposizione era stata voluta dal costituente al fine, non solo della valorizzazione delle autonomie locali, ma anche e soprattutto per evitare al bilancio statale il costo della creazione di nuove strutture amministrative oltre quelle già esistenti dovendo considerare che l’idea di Regione nel pensiero costituente era ben più leggera di quanto si andrà attuando.
Si discusse in dottrina sul significato di ente locale e la tesi che largamente prevalse fu quella di limitare la delega delle funzioni amministrative regionali ai soli enti locali esponenziali delle collettività residenti sul territorio, ossia agli enti territoriali a base democratica e non agli enti locali funzionali o rappresentativi di interessi, come ad esempio le Camere di Commercio. Per gli Enti esponenziali, quali i Comuni e le Provincie, il territorio è elemento costitutivo dell’ente stesso e non individua, come negli altri enti locali, la semplice delimitazione del proprio campo di attività. Oltre ai Comuni e alle Provincie, furono anche destinatarie di competenze delegate dalla Regione , in riferimento alle zone classificate montane, le Comunità Montane che erano appena sorte con una legge del dicembre del 1971, con funzioni, soprattutto, di programmazione dello sviluppo socio-economico del proprio territorio. Delle Comunità montane, se era certa la loro esponenzialità seppur di secondo grado, essendo i loro organi deliberativi espressione dei Comuni che le costituivano, era invece assai dubbio che potessero ritenersi, nel silenzio della legge ed anche in assenza di determinati elementi costitutivi, un ente locale territoriale alla stessa stregua dei Comuni e delle Provincie.
All’inizio della loro attività amministrativa le Regioni non mostrarono verso la Provincia un particolare entusiasmo, tant’è che divenne oggetto di discussione se essa avesse la dimensione ideale per essere quell’ Ente intermedio fra Comuni e Regioni delegatario di competenze programmatorie e amministrative regionali. Fatto sta che alcune Regioni ritennero, per questo fine, di individuarlo in un ente nuovo di tipo comprensoriale, che però essendo completamente una creatura regionale, non poteva che essere considerato un ente funzionale della Regione e quindi non in grado di reggere il confronto con gli enti territoriali.
Nelle aree classificate montane l’organismo che venne privilegiato in più di una materia, rispetto alla Provincia, e particolarmente in materia di agricoltura e foreste, fu la Comunità montana- competente su una “zona” classificata “omogenea “ e individuata con legge regionale – nonostante si trattasse di un ente strutturalmente fragile e dalla non chiara natura giuridica. Non v’è dubbio, comunque, che nelle aree di pianura e soprattutto in un tempo successivo, le Provincie si arricchirono di nuove competenze , rispetto a quelle originarie, per effetto della delega regionale. Si trattò di quelle materie, o settori di materie, per i quali i Comuni non presentavano una congrua idoneità spaziale, nel senso che si rendeva necessario per il loro esercizio un ente di area vasta. Questo ente non poteva che essere individuato nella Provincia, la quale per conseguenza consolidò il suo ruolo di ente intermedio tra il Comune e la Regione.
Ci asteniamo in questa sede dal considerare di come la delega regionale in favore degli enti locali territoriali abbia risentito nel suo esercizio dei diversi orientamenti politici dell’ente delegatario, ma è un dato statistico che la politica, o meglio l’interesse partitico, ha non di rado influenzato le scelte che dovevano esser rimesse solo ad una valutazione di natura tecnica.
Il ruolo di ente intermedio tra Regione e Comune esercitato dalla Provincia viene particolarmente valorizzato per iniziativa delle Regioni, allorché queste elaborano una propria legislazione urbanistica la quale trova il suo svolgimento attraverso tre distinti , ma tra loro complementari, livelli di pianificazione del proprio territorio. Il primo livello pianificatorio è espresso dalla Regione e dimensionato sull’intero territorio regionale, sicché esso piuttosto che avere contenuti di natura precettiva nei confronti dei privati, si manifesta in scelte urbanistiche di indirizzo per la pianificazione sottordinata , quella della Provincia, appunto. Questa, recependo a sua volta gli indirizzi del piano regionale, si esprime mediante il piano territoriale di coordinamento, uno strumento già presente nella legislazione urbanistica statale , ma con altra dimensione e finalità. Tale forma di piano urbanistico troverà attuazione e integrazione, a livello di territorio comunale mediante il piano regolatore, altrimenti definito strutturale, che consentirà al Comune di esprimere il proprio autonomo potere urbanistico. Apparterrà alla potestà comunale anche l’emanazione del regolamento edilizio, od urbanistico, destinato a disciplinare e integrare in maniera minuta le disposizioni del piano regolatore .
L’attribuzione di poteri urbanistici alla Provincia, che nella mente del legislatore regionale aveva solo il fine di programmare al meglio la pianificazione urbanistica del territorio regionale, trova riconoscimento nella nuova legge sulle autonomie locali del 1990 e nella legislazione successiva integrativa e correttiva. La Regione Toscana , che pur aveva attribuito poteri urbanistici alle Provincie, ma tuttavia in modo strumentale come detto sopra, ritenne che la nuova legge sottraesse competenze regionali in una materia, quale l’urbanistica, ad essa riservata dalla Costituzione . Impugnò, infatti, la disposizione normativa sollevando il conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, che rigettò però la censura avanzata con una dettagliata motivazione con la quale spiegava che il potere della Provincia non menomava le competenze urbanistiche regionali , ma aveva piuttosto la funzione di meglio distribuirle e valorizzarle.
Con l’emanazione della legge n.142 del 1990 sulle autonomie locali, e successive integrazioni e correzioni, la Provincia vede decisamente rafforzato il suo ruolo all’interno del sistema dei poteri locali , diversamente, potremmo aggiungere, da quanto avviene con la Comunità montana che esce depotenziata nelle sue funzioni tipiche di programmazione socio-economica ed urbanistica, proprio in favore della Provincia. Quest’ ultima, infatti, attraverso la competenza relativa al piano territoriale di coordinamento attribuitale dalla legge dello Stato, viene a disporre di uno strumento di grande rilievo per la sua affermazione di ente esponenziale del gruppo sociale residente nel proprio territorio. Il piano territoriale non ha, infatti, una rilevanza meramente urbanistica, se questa la si intende nel senso di disciplina dell’attività edilizia, ma va oltre questa dimensione per divenire una sorta di pan- urbanistica secondo le indicazioni fornite dalla legislazione regionale e dal dibattito della dottrina. Mediante il piano territoriale si determinano, infatti, gli indirizzi complessivi dell’assetto del territorio provinciale e , più in particolare, si individuano le diverse destinazioni del territorio provinciale in relazione alle sue vocazioni, la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione, le linee di intervento per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque, oltre alle aree dove istituire parchi e riserve naturali.
L ‘ affermazione della Provincia nel sistema delle Autonomie ad opera della nuova legislazione, non è però solo il risultato dell’attribuzione di competenze di natura programmatoria – delle quali abbiamo ora detto riguardo al piano territoriale di coordinamento – ma è anche il risultato dell’attribuzione di una serie di funzioni gestionali, come quelle relative alla difesa del suolo, alla tutela dell’ambiente, alla valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche , alla viabilità e trasporti, alla valorizzazione dei beni colturali, alla protezione della flora e della fauna, alla caccia e alla pesca nelle acque interne, all’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti , ai servizi sanitari ed altre ancora.
Sopra abbiamo accennato, richiamando la legge n.142 del 1990, come vi siano state successive integrazioni e correzioni a tale legge. Verso la fine degli anni ’90 inizia, infatti, un inopinato processo di trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali promosso dall’allora Ministro della Funzione Pubblica Bassanini, con la contemporanea soppressione delle residue funzioni esercitate dagli uffici periferici dello Stato. Tale decentramento troverà la sua “sublimazione” nella legge costituzionale n.3 del 2001 che vedrà capovolto il rapporto relativo alla ripartizione delle materie tra Stato e Regioni voluto dal costituente, per il quale le Regioni erano titolari di materie tassativamente individuate dalla norma costituzionale ed ogni altra materia, che non fosse compresa nell’apposito elenco disposto dalla Carta costituzionale era di competenza delle Stato.
Con la riforma del titolo V della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale n.3 del 2001 si assiste, come detto sopra, all’ incomprensibile- perché assolutamente inaspettato- rovesciamento del rapporto Stato – Regioni stabilito nella Costituzione del 1948, per cui le Regioni divengono un ente a competenza generale, mentre lo Stato viene trasformato in un ente a competenza particolare , potendo essere titolare solo delle materie che espressamente gli vengono riconosciute dalla nuova norma costituzionale, con la conseguenza che qualsiasi altra materie non attribuita allo Stato, è automaticamente conferita alle Regioni a livello di competenza esclusiva. Allo Stato è quindi preclusa , in tali materie, la possibilità di dettare i principi fondamentali individuati attraverso leggi quadro o cornice, facendo capo alle Regioni l’esclusività della funzione normativa .
Regionalizzare la materia significava nella Costituzione del 1948, trasferire la funzione legislativa ed in contemporanea la funzione ammnistrativa, insieme agli uffici e al personale. Compito della funzione amministrativa era di dare attuazione alle disposizioni legislative regionali; vi era quindi, in relazione alla materia divenuta di competenza della Regione, il parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa, anche se “normalmente” questa veniva delegata nel suo esercizio agli enti locali, rimanendo però la Regione titolare della funzione con tutti i poteri del soggetto delegante.
Rispetto alla Costituzione pregressa, nella redazione del nuovo Titolo V, si rompe il parallelismo tra le due funzioni per dare attuazione radicale al principio di sussidiarietà- oltreché di adeguatezza e di differenziazione – al quale sottostà anche la Regione la quale emana ora la norma, ma non ha il potere di verificarne l’attuazione. In forza di tale principio di sussidiarietà il primo soggetto ad essere investito di competenze amministrative è il Comune essendo l’ente più vicino alla popolazione destinataria dell’atto. Se il Comune non possiede l’idoneità spaziale per accogliere la funzione o è mancante della differenziazione richiesta dalla materia, al Comune subentra la Provincia; se anche la Provincia non possiede i requisiti richiesti, sarà la Città metropolitana ad esercitare la funzione e quindi, in base allo stesso criterio, la Regione. Solo nel caso che anche quest’ultima non possegga i requisiti previsti dalla norma costituzionale, destinatario della competenza diverrà lo Stato.
Al difuori delle materie riservate allo Stato, gli enti territoriali minori diventano anch’essi, potenzialmente- e cioè in base al principio di sussidiarietà e nel rispetto del principio di adeguatezza e di differenziazione- degli enti a competenza generale secondo la scala gerarchica fissata dal legislatore. Fatto significante e rappresentativo di novità rispetto alla norma costituzionale pregressa, è che gli atti amministrativi del Comune e della Provincia sono ora esenti da qualsiasi controllo, non solo di merito- che nel corso del tempo si era decisamente attenuato- ma anche di legittimità, ad eccezione del controllo di natura contabile esercitato dalla Corte dei Conti in relazione peraltro a tutti gli atti degli Enti pubblici. Il risultato di questa disposizione, statisticamente verificato, è l’aumento della spesa pubblica ormai senza controllo , mentre si alza anche il tasso di corruzione. Non diviene meno farraginoso che in precedenza, il procedimento di formazione degli atti amministrativi che vede destinatari i cittadini e che si riteneva, con l’attuazione dell’ordinamento regionale, di poter rendere più snello ed efficiente rispetto all’amministrazione periferica dello Stato
L’asse del sistema costituzionale si è ormai massicciamente spostato sul versante degli enti locali, senza però che l’opinione pubblica ne avvertisse minimamente la necessità e quando il contenzioso costituzionale fra lo Stato e le Regioni , prima quanto mai vivace, si era ormai ridotto a ben poca cosa stabilizzando il rapporto tra i due enti. Ciò aveva reso possibile nel decennio 1985 -1995 , l’emanazione di leggi di assoluta rilevanza: basti pensare alla legge sui beni paesaggistici- ambientali (1985), alla legge sul risarcimento ambientale e istitutiva del Ministero dell’Ambiente (1986), alla legge sulla difesa del suolo (1989), alla legge sui parchi nazionali e le riserve naturali (1991) e alla legge sulla pubblicizzazione delle acque (1994).
Abbiamo detto dell’aumento della spesa pubblica statisticamente accertata in conseguenza dei nuovi poteri attribuiti agli Enti locali dalla riforma costituzionale del 2001. Orbene, prendendo spunto dalla necessità di ridurre le spese della politica e dalla considerazione relativa all’ introduzione nella Costituzione di un ulteriore livello di governo locale, oltre ai tre già esistenti, e cioè la Città metropolitana in conseguenza della riforma del Titolo V attuata con la già richiamata legge costituzionale n.3 del 2001, il Governo Renzi, sulla scia, peraltro, di quanto aveva già disposto il precedente governo Letta, è intervenuto con la legge n. 56 del 2014 ridimensionando i poteri della Provincia in vista della sua abolizione e cioè confermandola nei suoi poteri di programmazione, ma privandola delle competenze amministrative che saranno distribuite fra Regione e Comuni. S i tratta di quanto era possibile ottenere mediante una legge ordinaria, poiché per la soppressione dell’ Ente – come rilevato dalla Corte Costituzionale- si rendeva necessaria una legge di rango costituzionale essendo la Provincia un ente previsto dalla Costituzione.
Come è noto la legge di revisione costituzionale portata avanti dal Governo Renzi è comprensiva, oltre che della soppressione della Provincia, anche della determinazione di nuovi rapporti fra lo Stato e le Regioni e quindi è legge che riforma il Titolo V della Costituzione già riformato con la legge costituzionale degli inizi del secolo.
Certo non si può non osservare come, nel giro di 25 anni, la Provincia sia passata, in modo che non può non apparire sorprendente, da una forma di esaltazione del suo ruolo ad una, invece, di depressione, per oggi avviarla, addirittura , alla abolizione; col risultato però di logorare, quanto meno, le istituzioni presso l’opinione pubblica .
E però la critica, se potrà essere rivolta al Governo Renzi in diverse direzioni, non potrà essere esercitata quando procede all’eliminazione di uno dei ben quattro dei governi locali presenti ora nella nostra Costituzione al fine di non appesantire inutilmente l’attività della Pubblica amministrazione- anzi in danno della sua efficienza- mediante intersecazioni e sovrapposizioni tra gli enti medesimi e volendo, inoltre, deprimere il continuo lievitare della spesa pubblica accettata fino ad ora come se fosse una condizione ineluttabile della nostra organizzazione amministrativa.
In realtà c’è da chiedersi, considerato che il fine della politica in uno Stato democratico è l’efficienza dei servizi pubblici, quale senso aveva sostituire l’amministrazione periferica statale che, forse, non funzionava al meglio , ma sicuramente funzionava e con una spesa decisamente inferiore, per sostituirla con l’attuale caos amministrativo quale risultato di una frantumazione di competenze fra i diversi enti locali, ieri mediante lo strumento della delega, ed oggi con la loro attribuzione “tout court” ai diversi soggetti destinatari. Meglio è, allora, provvedere a razionalizzarlo, il sistema, e impiegare le risorse, oggi utilizzate per conservare un sovrappiù di burocrazia, nel sostegno alle imprese e al mondo socio- economico complessivo.
Detto questo, si rimane sorpresi dalla disinvoltura con la quale la politica si accosta alle istituzioni, quasi usandole in relazione ad interessi di parte invece di seguire un disegno ispirato dall’interesse generale e in quanto tale destinato a durare nel tempo. E’ quanto in particolare apparve chiaro, ormai per unanime riconoscimento, con la riforma costituzionale del 2001 sopra accennata, mediante la quale la Costituzione venne stravolta e piegata al perseguimento di interessi contingenti.
Riprendendo ora il discorso sulle Provincie, la perdita delle funzioni amministrative da queste esercitate, ha determinato una loro ridistribuzione , a seconda della diversa rilevanza, tra Comuni e Regione; ciò si è fatalmente ripercosso sul personale addetto agli uffici, tranne che nell’ipotesi del subentro alla Provincia della Città Metropolitana, prevista , peraltro, solo in alcune città capoluogo di Regione, fra le quali Firenze. Le Regioni – non tutte ancora- hanno provveduto a dare attuazione alla legge dello Stato n.56 del 2014 , e fra queste, fra le prime, la Regione Toscana, che ha provveduto a ridistribuire le numerose competenze della Provincia fra la stessa Regione ed i Comuni prima che si creassero dei vuoti d’amministrazione.
Le funzioni amministrative di maggiore portata vengono trasferite alle Regioni tornando in capo a queste dopo essere state delegate alle Provincie, come quei settori della difesa del suolo nei quali la Provincia aveva manifestato nel recente passato la sua insufficienza strutturale. Ora la Regione non potrà che attrezzare dei propri uffici periferici per gestire le funzioni in materia in corrispondenza del territorio provinciale assumendosi direttamente la responsabilità al fine di prevenire eventi calamitosi come quelli recentemente verificatisi.
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