Riforma costituzionale: più motivi per il NO che per il SI

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Composizione del Senato. – 3. Senatori “eletti”. – 4. Status del senatore. – 5. Funzioni del Senato. – 6. Funzione legislativa. – 7. Materie bicamerali. – 8. Procedimento legislativo “ordinario”. – 9. Gli altri procedimenti legislativi. – 10. Rapporto Stato/Regioni. – 11. Materie statali. – 12. Materie regionali. – 13. “Abolizione” delle Province. – 14. Altre modifiche. – 15. Riflessioni conclusive.

 

1. Introduzione – La riforma costituzionale in oggetto ha obiettivi di semplificazione e riduzione dei costi della politica, al fine di rendere più efficiente l’apparato istituzionale dello Stato e più leggero il peso economico della Governance. Questi obiettivi si vogliono realizzare essenzialmente in riferimento a due aspetti dell’Ordinamento della Repubblica: 1) quello della ridefinizione del Parlamento e 2) quello della ridefinizione dei rapporti tra Stato e istituzioni territoriali.

Dal primo punto di vista si è voluto rivedere il principio del c.d. bicameralismo perfetto, modificando le competenze del Senato, oltre che la sua composizione e la selezione dei senatori.

Dal secondo punto di vista emergono due scelte centrali: quella di rivedere le competenze legislative delle Regioni e quella di “abolire” le Province.

Si hanno poi diverse altre modifiche, che, pur certamente di rilievo, possiamo definire di contorno.

 

2. Composizione del Senato – Se attualmente il Senato è composto da 315 senatori eletti dal popolo, più i c.d. senatori a vita, ossia gli ex Presidenti della Repubblica e i 5 senatori a vita che (sembra) ogni Presidente della Repubblica può nominare per meriti particolari ai sensi dell’art. 59 Cost., la riforma prevede un Senato composto da 95 senatori scelti dai Consigli regionali e dai Consigli delle province autonome di Trento e Bolzano, più, eventualmente, altri senatori di diversa provenienza, che comunque devono restare nel limite dei 5, per cui il Senato non può essere composto da più di 100 senatori.

Semplificando, nella riforma abbiamo 3 tipi di senatori:

1) quelli scelti dai Consigli regionali e provinciali suddetti;

2) quelli che saranno nominati dai Presidenti della Repubblica, che non saranno più a vita, ma dureranno in carica 7 anni e non avranno indennità;

3) i senatori a vita che in parte resteranno, ossia: a) gli attuali senatori a vita, che permarranno con lo stato giuridico attuale, quindi con l’odierna indennità, b) i futuri ex Presidenti della Repubblica, che saranno senatori a vita, ma non è chiaro se senza indennità o con indennità, come sembra far intendere l’art. 40, 5° comma, ultimo periodo (norme che contiene le disposizioni finali della riforma).

In ogni caso, si ripete, i senatori non eletti non possono essere più di 5, per cui in futuro non si potranno avere senatori di nomina presidenziale se non verranno meno gli attuali senatori a vita.

In questo quadro dubbia appare la posizione dei senatori nominati dai Presidenti della Repubblica, i quali non rappresenteranno né la Nazione, rappresentata solo dai deputati, né le Regioni, perché non sono da queste scelti.

 

3. Senatori “eletti” – Ovviamente la gran parte del Senato è data da quei 95 senatori che dovranno essere scelti, più che eletti, dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano.

Questi senatori dovranno essere:

1. a) almeno 2 per ogni Ente designatore,
2. b) 1 sindaco tra i territori compresi più consiglieri regionali,
3. b) scelti con metodo proporzionale, in conformità con le scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi.

Ovviamente i territori avranno più rappresentanti in Senato a seconda del loro peso demografico. Al minimo di 2 si ipotizza ad esempio che resteranno, oltre le Province autonome di Trento e Bolzano, le seguenti Regioni: Valle d’Aosta, Liguria, Friuli Venezia Giulia, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise e Basilicata. Per le altre Regioni ad esempio si ipotizza: 14 per la Lombardia, 9 per la Campania, 8 per il Lazio.

Ad una prima lettura emergono diversi dubbi sulla coerenza della logica interna di questo sistema.

Innanzitutto non si vede come si possa seguire il metodo proporzionale là dove vanno scelti solo 2 senatori: qui evidentemente si dovranno attribuire 1 senatore alla maggioranza ed 1 senatore alla minoranza.

In secondo luogo non è chiara la ragione dell’esistenza stessa dei sindaci in Senato, visto che questo dovrebbe rappresentare essenzialmente le Regioni.

In terzo luogo, se proprio si volevano i sindaci in Senato, ma evidentemente in rappresentanza dei Comuni, sarebbe stato più logico farli derivare dalla realtà comunale e non dai Consigli regionali.

In quarto luogo l’assenza di vincolo di mandato (art. 67: i membri del Parlamento, quindi anche i senatori, esercitano la loro funzione senza vincolo di mandato), potrebbe consentire al singolo senatore di svincolarsi dalla rappresentanza degli interessi del suo territorio ed assumere una valenza politico-partitica.

In quinto luogo è singolare che un organo che non rappresenta la Nazione possa eleggere il Presidente della Repubblica.

Ma, al di là di questi profili sistemici, emergono problemi applicativi.

Il più grave si ha a fronte del 5° comma dell’art. 57, secondo il quale i senatori vanno “eletti” «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». Qui emergono due problemi tecnici.

Il primo attiene all’equilibrio tra Stato e Regioni. Sta alle leggi regionali stabilire come eleggere i Consigli regionali (art. 122 cost. rimasto immutato). Tuttavia, visto il 6° comma, dell’art. 57 riformato, sta allo Stato, con legge bicamerale, disciplinare l’elezione dei senatori da parte dei Consigli regionali. Insomma, le leggi regionali stabiliranno come eleggere i loro Consigli, ma non anche come eleggere coloro che poi diventeranno senatori. Un intreccio complicato. Oltretutto non è da escludere che quando si avrà la detta legge bicamerale dello Stato qualche Regione potrà ritenere usurpata la propria sfera di competenza.

Il secondo problema tecnico attiene al come attuare il principio per cui, se starà ai Consigli regionali scegliere i senatori, tuttavia essi dovranno attenersi alle scelte espresse dagli elettori. Insomma i deputati regionali non saranno liberi nello scegliere tra loro i senatori, ma dovranno essere vincolati ad indicazioni espresse dagli elettori al momento dell’elezione del Consiglio regionale. Ma è tutto da vedere come questo principio sarà attuato!

 

4. Status del senatore – Il senatore rappresenta i territori, ma non ha vincolo di mandato. Anche in Senato sembra che siano da configurare delle minoranze, posto che l’art. 64 cost. rinvia ai Regolamenti parlamentari per garantire appunto i diritti delle minoranze. Ma, poiché solo alla Camera dei deputati si ha una logica propriamente politica (ed infatti lo stesso art. 64 parla di uno statuto delle opposizioni solo per il Regolamento appunto della Camera), non si capisce quali siano le dette minoranze, perché in realtà non si capisce secondo quale logica si potranno costituire i Gruppi in Senato. Sembra improbabile una logica “politica”, ossia in base ai partiti di appartenenza. Ma sembra anche di difficile attuazione una logica “territoriale”, perché non se ne comprenderebbe il criterio: certe Regioni insieme (quelle grandi o quelle di certe aree geografiche) contro altre (quelle piccole o di altre aree geografiche) o i sindaci da una parte e i consiglieri regionali dall’altra?

Insomma, il volto, e quindi l’organizzazione interna, del futuro Senato non è per nulla chiaro.

Il senatore non ha indennità. Del resto egli gode già di altra indennità: quella di sindaco o di consigliere regionale. Tuttavia non credo che agli non godrà di rimborsi a vario titolo.

Il senatore (normalmente) ha doppio incarico. Ciò significa: a) che egli dura in carica fino a quando permane la carica pregiudiziale, ossia quella di sindaco o di consigliere regionale, b) che egli deve svolgere un doppio lavoro.

Da questo secondo punto di vista c’è poco da aggiungere sul piano tecnico: semplicemente di fatto sarà molto difficile per ogni senatore svolgere il doppio incarico e l’organizzazione dei lavori parlamentari dovrà tenere conto di queste problematiche

Dal primo punto di vista, emerge una grande differenza tra Camera dei deputati e Senato: la prima è eletta dal popolo per un certo tempo e può sciogliersi o perché scade quel tempo o perché non riesce più ed esprimere un voto di fiducia per un Governo; il Senato, invece, è una camera che non si elegge né si scioglie in quanto tale. Il Senato è composto da persone che ruotano: esso subirà vasti mutamenti in occasione dei rinnovi dei Consigli regionali, ma, anche in mancanza di detti rinnovi, esso potrà subire variazioni continue, ogni volta che un singolo senatore verrà meno, anche per perdita della carica pregiudiziale (quella di sindaco o di consigliere regionale).

 

 

5. Funzioni del Senato – Rispetto al sistema precedente il Senato perde la rappresentanza della Nazione, dovendo in futuro rappresentare le istituzioni territoriali, e perde il rapporto di fiducia col Governo: solo alla Camera dei deputati spetta il voto di fiducia (art. 55 cost.). Tuttavia, pur essendo venuta meno, in linea di principio, la funzione di indirizzo politico, molte in realtà sono le funzioni che restano attribuite al Senato, alcune da esercitare in via esclusiva ed altre da esercitare in concorso, peraltro non comprendendosi sempre con quale altro organo.

Le funzioni del Senato, a parte il concorso nell’esercizio della funzione legislativa nei modi che poi vedremo, sono da dividersi tra quelle attribuite in via esclusiva al Senato e quelle attribuite in concorso.

In via esclusiva il Senato (art. 55 cost.):

1) esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri Enti costitutivi della Repubblica;

2) valuta le politiche pubbliche;

3) valuta l’attività delle pubbliche amministrazioni;

4) verifica l’impatto delle politiche della UE sui territori.

A parte il fatto che non si capisce in quale modo, ossia attraverso quali tipi di atti, saranno svolte queste funzioni in concreto (si produrrà una gran quantità di relazioni e documenti? Con quale valore?), c’è da rilevare come la funzione di raccordo tra Stato ed altri Enti costitutivi della Repubblica attribuita al Senato non sembra che possa eliminare il sistema delle Conferenze, perché il Senato non ha una composizione mista tra autonomie territoriali e Stato.

Per quanto riguarda le competenze in concorso (sempre nell’art. 55 cost.), il Senato:

1) concorre all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri Enti costitutivi della Repubblica e la UE, a cui si può avvicinare la “partecipazione” alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche della UE;

2) concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge;

3) concorre a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato.

Insomma rispetto alle politiche e alla legislazione comunitaria il Senato ha robuste competenze, che poi dovranno essere raccordate anche con le competente propriamente legislative previste nell’art. 70 cost. Ma, al di là di tali profili, anche in questi ambiti non si comprende se l’effetto starà poi solo nella produzione di una montagna di carta!

A queste competenze del Senato, disciplinate dalla norma generale contenuta nell’art. 55 cost., si aggiungono altre competenze “sparpagliate”. Si ricordano:

1) al Senato è necessariamente richiesto da parte del Governo il parere prima di esercitare i suoi poteri sostitutivi nei confronti degli organi di Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano, Città metropolitane e Comuni di cui all’art. 120 cost.;

2) al Senato è necessariamente richiesto il parere prima del decreto del Presidente della Repubblica di scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta regionale ai sensi dell’art. 126 cost.;

3) il Senato elegge 2 giudici costituzionali.

 

6. Funzione legislativa – Mentre in precedenza la funzione legislativa era svolta dalle due Camere secondo un unico procedimento legislativo, in futuro la funzione legislativa sarà tendenzialmente, ma non sempre, svolta dalla Camera dei deputati e comunque vi saranno diversi procedimenti legislativi a seconda delle materie.

Vi sono, quindi, materie nelle quali resta il bicameralismo perfetto, nel senso che in esse, come in precedenza, la legge dovrà avere una doppia approvazione: sia dalla Camera dei deputati sia dal Senato. In altre materie, invece, il potere legislativo sarà attribuito alla Camera dei deputati, ma al Senato sarà dato un potere di controllo, disciplinato in modi diversi a seconda della materia.

 

7. Materie bicamerali – La funzione legislativa resta bicamerale nelle seguenti materie:

1) le leggi costituzionali (del resto rimane immutato l’art. 138 cost., che prevede appunto l’approvazione delle leggi di modifica della Costituzione da parte di entrambe le Camere);

2) le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di minoranze linguistiche (previsione di difficile coordinamento con l’attribuzione alle Regioni della competenza legislativa in materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche, non comprendendosi cosa precisamente spetti allo Stato e cosa spetti alle Regioni);

3) leggi in materia di referendum (comprendenti sia il referendum abrogativo, già prima esistente, sia i referendum popolari propositivi e di indirizzo che ci saranno in futuro);

4) leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni di Comuni e Città metropolitane, nonché le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni;

5) leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche della UE;

6) leggi che determinano i casi di ineleggibilità e incompatibilità con l’ufficio di senatore (quindi per l’ineleggibilità e l’incompatibilità dei deputati vi è la competenza della sola Camera dei deputati, mente quando sono in gioco i senatori, la legge è bicamerale);

7) legge elettorale per i senatori nonché le norme sulla loro sostituzione (quella che abbiamo già sopra citato);

8) leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia alla UE;

9) legge che disciplina l’ordinamento di Roma capitale (art. 114, 3° comma, cost.);

10) leggi con cui possono essere attribuite forme di autonomia particolare a singole Regioni virtuose (art. 116, 3° comma, cost.);

11) leggi che disciplinano l’esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza delle Regioni alle fasi, ascendente e discendente, relative all’attuazione delle normative della UE (art. 117, 5° comma, cost.);

12) leggi che disciplinano il potere delle Regioni di concludere accordi con Stati ed intese con Enti territoriali interni (art. 117, 9° comma, cost.);

13) leggi che stabiliscono principi generali per l’attribuzione di un patrimonio proprio a Comuni, Città metropolitane e Regioni;

14) leggi che disciplinano il potere sostitutivo di titolari di organi di governo regionali in caso di dissesto (art. 120, 2° comma, cost.);

15) legge con cui vengono stabiliti i principi che poi le leggi regionali dovranno rispettare per l’elezione degli organi regionali, legge che stabilisce anche la durata degli organi elettivi e gli emolumenti nei limiti degli importi attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione; tale legge stabilisce anche i principi per promuovere la parità tra uomo e donna nella rappresentanza;

16) leggi con cui può essere consentito ad un Comune di staccarsi da una Regione per essere aggregato ad un’altra.

All’interprete spetta solo prendere atto di questo elenco, anche se non emerge chiaramente la sua logica, ossia il motivo per cui sono state scelte queste materie e non altre, dubbio che in realtà fa trasparire la non chiara idea che i riformatori hanno avuto sulla vocazione del Senato.

Sul piano tecnico c’è solo da aggiungere il rilievo per cui in fondo al 1° comma dell’art. 70, in cui si trova il suddetto elenco, è stato previsto che le leggi bicamerali (non anche, quindi, quelle monocamerali), ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma. Insomma, se il procedimento legislativo bicamerale rimane sostanzialmente quello precedente, qui si aggiunge qualcosa, volendosi, per un verso, che non vi siano abrogazioni e modifiche implicite, ma esplicite, e per altro verso, che le leggi bicamerali devono essere ciascuno con un oggetto e non con più oggetti. Così in futuro ci potrebbe essere un sindacato da parte della Corte costituzionale in ordine al mancato rispetto di questi requisiti formali attinenti al procedimento legislativo.

Per tutte le altre materie, si ripete, la funzione legislativa appartiene essenzialmente alla Camera dei deputati, ancorché il Senato vi partecipi in alcuni modi. Si tratta ora di vedere quali siano questi modi.

 

8. Procedimento legislativo “ordinario” – Si può chiamare “ordinario” il procedimento legislativo che verrà seguito ove non sia previsto, in ragione della materia, altro e specifico procedimento. Le fonti si trovano nell’art. 70, commi 2° e 3° cost.

La legge è approvata dalla Camera ed è immediatamente trasmessa al Senato, il quale innanzitutto deve decidere se intervenire o meno. Quindi, preliminarmente si hanno due possibilità: che non accada nulla ovvero che, entro 10 giorni dalla trasmissione della legge approvata, 1/3 dei componenti del Senato chieda all’Assemblea di decidere se intervenire o meno. In questo secondo caso vi sarà una votazione del Senato. Così possiamo distinguere:

1) quella percentuale di senatori (1/3) non si attiva o si attiva oltre i dovuti 10 giorni ovvero, attivatasi, il Senato vota contro il riesame: la legge deve essere promulgata dal Presidente della Repubblica;

2) 1/3 dei senatori si attiva entro i 10 giorni ed il Senato vota a favore del riesame: allora si darà luogo appunto a questo riesame, che deve avvenire entro 30 giorni.

In caso di riesame si aprono diverse possibilità:

1. a) decorrono inutilmente i 30 giorni concessi ovvero entro questo termine non sono approvate proposte di modifica: la legge deve essere promulgata;
2. b) entro i detti 30 giorni il Senato approva proposte di modifica.

Se da questa vicenda emerge una proposta di modifica da parte del Senato, la legge ritorna alla Camera dei deputati che deciderà liberamente in merito.

Il procedimento è chiaro nei suoi passaggi e nei sui tempi. Emerge tecnicamente un solo dubbio: cosa accade se la legge, tornata alla Camera dei deputati con i rilievi del Senato, subisce delle modifiche da parte dei deputati, ma diverse da quelle che aveva suggerito il Senato? La legge approvata in seconda battuta dalla Camera dovrà essere promulgata oppure è necessario un ulteriore rinvio al Senato? Sul punto gli interpreti si dividono perché nessuna delle due soluzioni in astratto prospettabili ha un sicuro appiglio normativo.

 

9. Gli altri procedimenti legislativi – Accanto al procedimento che abbiamo definito “ordinario” ve ne sono altri, a seconda della materia o della situazione.

1) Una variante del procedimento “ordinario” la troviamo nel 4° comma dell’art. 70 e riguarda i casi in cui il Governo decide di attuare la “clausola di supremazia” (espropriazione delle competenze regionali per la sussistenza di un interesse nazionale) di cui all’art. 117, 4° comma, cost. In questo caso si prevede che, se il Senato approva modifiche alla legge approvata dalla Camera a maggioranza assoluta dei sui membri, la Camera può discostarsene solo con un’approvazione a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Qui non si costruisce una sorta di potere di veto del Senato né un caso in cui il Senato debba necessariamente pronunciarsi: anche in questo caso è possibile che il Senato non si pronunci ed allora la legge approvata dalla Camera dei deputati va promulgata.

Tecnicamente mi sembra che si pongano due problemi.

Il primo: cosa accade se il Senato dissente, ma non a maggioranza assoluta dei suoi componenti? A me sembra che in tal caso, che non sembra doversi escludere, si torni alla disciplina del 3° comma dell’art. 70, ossia si apra la possibilità per la Camera dei deputati di approvare la legge senza tenere conto dei rilievi del Senato con una maggioranza inferiore a quella dalla maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Il secondo: cosa accade se, approvate dal Senato proposte di modifica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, la Camera dissente ma con una maggioranza inferiore a quella assoluta dei suoi componenti? Si potrebbe pensare che la legge è da considerare approvata così come integrata dai rilievi del Senato oppure che essa non possa ormai più essere promulgata. Sembra più verosimile questa seconda possibilità, anche perché i rilievi del Senato non devono necessariamente esprimersi in puntuali modifiche dei singoli articoli della legge.

2) Diverso è il procedimento se è in gioco la legge di bilancio (art. 81, 4° comma, cost.), certamente per due ragioni: perché è eliminata in Senato la fase preliminare della richiesta di riesame attivata da 1/3 dei senatori (disponendosi semplicemente che il Senato “esamina”) e perché si ha una riduzione dei termini del riesame, dovendo questo avvenire entro 15 giorni dalla trasmissione della legge. Mentre le maggioranze richieste restano quelle ordinarie, per cui la Camera dei deputati può discostarsi dalle proposte del Senato a maggioranza inferiore a quella assoluta dei suoi componenti.

Ma non credo si possa qualificare qui il riesame del Senato come obbligatorio, ancorché non vincolante, perché se così fosse, la legge non potrebbe essere promulgata in caso di mancanza di proposte da parte del Senato entro i detti 15 giorni.

3) Un altro caso è quello del c.d. procedimento “a data certa”, disciplinato dall’art. 72, 7° comma, cost. Accade che il Governo, con esclusione delle leggi bicamerali e di alcune leggi monocamerali (materia elettorale, autorizzazione a ratificare trattati internazionali, bilancio, amnistia e indulto), ritenga che un certo DDL (disegno di legge) sia essenziale per l’attuazione del suo programma e quindi, presentandolo alla Camera dei deputati, chieda a questa di deliberare, entro 5 giorni, di iscriverlo con priorità all’ordine del giorno, affinché il DDL sia approvato entro i successivi 70 giorni, cosa che potrà avvenire anche ponendo il voto di fiducia, scelta che resta in capo al Governo anche nell’ambito di questo procedimento.

Pure in tale caso si ha la possibilità di riesame da parte del Senato secondo il percorso “ordinario” (art. 70, 2° e 3° comma, cost.), ma i termini sono ridotti alla metà. Per cui: la decisione sul se fare il riesame deve essere stimolata da un’iniziativa entro 5 giorni e non 10 giorni e poi il Senato avrà tempo 15 giorni e non 30 giorni.

Questi termini vanno computati nei 70 giorni previsti dall’art. 72, 7° comma, cost.: quindi la Camera dei deputati, dovendo mettere in conto i tempi del possibile riesame da parte del Senato, non ha in prima battuta 70 giorni, ma assai meno!

Innanzitutto si rileva che la Camera dei deputati può: sia modificare il testo del DDL, perché qui non è stato previsto un “blocco” a tale possibilità, sia non approvarlo, cosa che non impone al Governo di dimettersi.

In secondo luogo si porrà il problema della natura del termine di 70 giorni: meramente ordinatoria/sollecitatoria oppure cogente? In questo secondo caso si dovrebbe arrivare a ritenere affetta da illegittimità costituzionale per ragioni formali una legge approvata nell’ambito di questo percorso oltre i dovuti 70 giorni.

In definitiva, se all’apparenza quello in oggetto sembra uno strumento potente in mano al Governo, poi in pratica la sua forza si sgonfia perché il Governo non può costringere la Camera a ritenere essenziale il suo DDL né a votarlo nel testo da lui presentato né ancora ad approvarlo effettivamente entro i 70 giorni. Tuttavia, se non pone la fiducia, il Governo non deve dimettersi se qualcosa va male!

4) Vediamo adesso i DL (decreti legge) e le leggi di conversione.

Innanzitutto (art. 77 cost.) si sono voluti costituzionalizzare alcuni limiti che già una legge ordinaria prevedeva. Il Governo in via d’urgenza non può produrre DL:

-in materia costituzionale ed elettorale (con esclusione, per la materia elettorale, della disciplina dell’organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni)

-per la conversione in legge di DL (ma è ovvio! Come si potrebbe convertire in legge un DL mediante un altro DL?)

-per autorizzare a ratificare trattati internazionali

-per approvare bilanci.

Inoltre col DL non si possono reiterare norme assunte con altri DL non convertiti in legge o ripristinare l’efficacia di disposizioni che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime. Infine, per abbandonare pessime prassi, già censurate inutilmente dalla Corte costituzionale, è stabilito che il DL deve avere un contenuto omogeneo e corrispondente al suo titolo (contro i provvedimenti omnibus, in cui sono mischiati argomenti diversi) e deve dettare norme di immediata applicazione, dato che il potere del Governo si fonda sull’urgenza. Così non dovrebbero ammettersi i tanti DL in cui si dettano norme la cui efficacia è spostata all’entrata in vigore della legge di conversione.

Passando al procedimento della legge di conversione, si rileva innanzitutto che il Governo deve presentare il DL sempre alla Camera dei deputati, anche se trattasi di materia bicamerale. Insomma, se prima era indifferente in quale delle due Camere iniziasse l’iter per la conversione, in futuro, invece, il procedimento dovrà iniziare sempre alla Camera dei deputati anche in materie bicamerali, per le quali, invece, i DDL potranno partire indifferentemente anche in futuro in ognuna delle due Camere.

Se, invece, siamo nell’ambito di una materia monocamerale, sarà solo la Camera dei deputati ad avere il potere di conversione, fermo restando l’ordinario potere del Senato di chiedere un riesame. Questo potere è però qui diversamente disciplinato.

Il Senato ha 30 giorni per deliberare di intervenire. Ma il Senato delibera “al buio”, perché esso, decorrendo quei 30 giorni dalla comunicazione della presentazione del DL alla Camera, a questo momento non sa se la Camera dei deputati apporterà delle modifiche al DL. Insomma, il Senato, se non delibera entro i detti 30 giorni il suo intervento, non può poi più svolgerlo. Ma il Senato, quando è chiamato a quella delibera, non sa ancora se un simile intervento sarà o meno opportuno, perché non conosce ancora il testo che uscirà dalla Camera dei deputati. Ecco perché il Senato potrebbe sempre deliberare l’intervento “al buio”, in via cautelativa.

La Camera dei deputati, dal canto suo, ha 40 giorni per convertire e trasmettere la legge di conversione al Senato, il quale ha poi 10 giorni per proporre modifiche alla Camera, la quale poi ha altri 10 giorni per deliberare sulle proposte di modifica che provengono dal Senato.

I 60 giorni per la conversione sono prorogati a 90 giorni ove il Presidente della Repubblica richieda una nuova deliberazione.

5) L’art. 71, 2° comma, cost. prevede che il Senato possa, sulla base di una delibera assunta a maggioranza assoluta dei suoi membri, chiedere alla Camera dei deputati di esaminare un DDL: in tal caso la Camera si pronuncia entro 6 mesi. Non è chiaro il senso di questa previsione, anche considerando il fatto che il potere d’iniziativa nel procedimento legislativo anche monocamerale spetta ad ogni singolo senatore, dato che l’art. 71, 1° comma, cost., rimasto invariato, prevede appunto come l’iniziativa delle leggi spetti a ciascun membro delle Camere. Insomma, ancora in futuro ogni senatore potrà presentare alla Camera dei deputati un DDL (una svista del riformatore?).

Tecnicamente non è chiaro se il Senato possa formulare un proprio DDL oppure se possa solo sollecitare la Camera dei deputati ad occuparsi di un DDL già presso di essa giacente.

In ogni caso non vi è alcuna sanzione per il caso in cui la Camera dei deputati deliberi oltre i 6 mesi o non deliberi affatto. Senza considerare che la Camera dei deputati potrebbe comunque approvare una legge con un contenuto diverso da quello proposto dal Senato.

Insomma si vedrà, al più, quale sarà il peso politico del Senato rispetto alla Camera!

6) L’art. 73 cost. stabilisce che per le leggi elettorali di Camera e Senato possa esservi, in via preventiva prima della promulgazione, un vaglio di costituzionalità di fronte alla Corte costituzionale.

L’iniziativa è presa con un ricorso motivato presentato da 1/4 dei componenti della Camera dei deputati o 1/3 dei componenti del Senato da presentare entro 10 giorni dall’approvazione della legge, tempo nel quale la legge non può essere promulgata. Quindi i senatori, che non possono approvare la legge elettorale della Camera, possono tuttavia chiederne il vaglio preventivo di costituzionalità.

Poi la Corte costituzionale dovrà decidere entro 30 giorni, tempo in cui resta sospeso il termine per la promulgazione della legge.

La previsione vuole evitare che si costituiscano Parlamenti in base a leggi incostituzionali. L’obiettivo, però, non è necessariamente centrato, perché l’eventuale valutazione di legittimità costituzionale in via preventiva non esclude possibili incidenti di costituzionalità in via successiva, ove i motivi di questi in concreto risultassero diversi dai motivi di quello in astratto.

Tecnicamente è dubbio il caso in cui la Corte costituzionale non si pronunci entro i detti 30 giorni. Si potrebbe dire che il Presidente della Repubblica possa a questo punto promulgare la legge e far decadere il potere della Corte costituzionale di decidere. Oppure che, promulgata la legge, la Corte costituzionale possa comunque decidere. Il dubbio resta, augurandosi che la Corte sia rapida o che i Presidenti della Repubblica attendano.

È dubbia anche la conseguenza di un’eventuale dichiarazione di illegittimità parziale della legge. Ci si chiede: il Presidente della Repubblica deve promulgare la legge “decurtata” delle parti dichiarate incostituzionali? Oppure egli deve rinviare la legge al Parlamento? Sembra più ragionevole la seconda ipotesi, per dare spazio al Legislatore di rivedere il tutto, anche avendo un totale ripensamento.

 

10. Rapporto Stato/Regioni – Al fine di semplificare e superare i conflitti Stato/Regioni viene rivisto il riparto di competenze legislative, in fondo anche con l’idea di attribuire allo Stato un ruolo più forte.

L’idea-guida sta nell’abolizione delle materie di c.d. competenza concorrente, materie nelle quali si attribuiva potestà legislativa alle Regioni da esercitare nell’ambito di leggi-quadro dello Stato. Così, se prima vi erano 3 elenchi (materie statali, materie regionali e materie concorrenti), in futuro vi saranno 2 elenchi: materie statali e materie regionali.

 

11. Materie statali – Lo Stato ha esclusiva competenza nelle materie elencate nell’art. 117, 2° comma, cost., dalla cui lettura emerge un aumento delle attribuzioni statali, che salgono a circa 50 materie. Non potendo qui riportare l’elenco, si consideri che tra le nuove materie attribuite esclusivamente allo Stato ve ne sono di rilevanti, come:

1) il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (let. e);

2) le disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare (let. m);

3) le disposizioni generali e comuni sull’ordinamento scolastico, l’istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica (let. n);

4) la tutela del lavoro e la formazione professionale (let. o);

5) l’ordinamento delle professioni e della comunicazione (let. t);

6) le disposizioni generali e comuni sul governo del territorio e protezione civile (let. u);

7) la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionali dell’energia (let. v);

8) le infrastrutture strategiche e le grandi reti di trasporto e di navigazione, nonché porti e aeroporti civili di interesse nazionale e internazionale (let. z).

Dalla tecnica utilizzata emerge che, se la gran parte delle materie rientranti nella precedente competenza concorrente sono accentrate nello Stato, è anche vero che la tecnica utilizzata a volte fa riemergere nei fatti quella “concorrenza” che si voleva eliminare.

Ciò è evidente quando il compito dello Stato consiste in una certa materia nel dettare “disposizioni generali e comuni”, lasciando così, poi, sempre alle leggi regionali il compito di dettare le norme di dettaglio. Né credo che questa evidenza venga meno dovendosi sostenere che poi, alla fine, starà allo Stato stabilire insindacabilmente fino a che punto si spinga il perimetro delle “disposizioni generali e comuni”, perché credo che a fronte dell’assunzione di uno spazio eccessivo da parte del Parlamento le Regioni potrebbero reagire rivolgendosi alla Corte costituzionale.

Inoltre, probabilmente il conflitto Stato/Regioni non era dato dalla tecnica della competenza concorrente, bensì dalla perimetrazione in concreto delle diverse “materie”, problema che permarrà.

 

12. Materie regionali – Nell’art. 117, 3° comma, cost. si attribuiscono le materie alla competenza regionale in due modi. Innanzitutto si fa un elenco di materie attribuite alla legislazione della Regione. Poi si chiude con l’affermazione del principio generale per cui ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato è attribuita alla Regione.

In tal modo l’elenco è solo esemplificativo, perché evidentemente la competenza regionale può essere più ampia e andare oltre le materie espressamente ivi elencate.

Ancora si ribadisce come l’area delle c.d. materie concorrenti resti in vita. Si pensi, per fare un esempio, alla “salute”: lo Stato ancora detterà i principi fondamentali e poi in questa cornice le leggi regionali disporranno.

Vi sono poi dei settori oscuri. Così quando, attribuita la competenza alle Regioni in materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche, l’art. 70 cost. prevede tra le materie bicamerali la legislazione in materia di minoranze linguistiche. Qui sarà difficile tracciare la linea di confine tra ciò che spetterà alle Regioni e ciò che spetterà allo Stato.

Ancora una volta emerge il rilievo per cui la confusione e quindi i conflitti di attribuzione Stato/Regioni potranno permanere.

Infine, si ricorda quanto detto sopra in ordine alla possibile applicazione della c.d. clausola di supremazia (art. 117, 4° comma, cost.): il Governo può presentare un DDL in materie regionali «quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale».

Certo spetterà al Governo stabilire quando si creino le circostanze che legittimano l’applicazione di detta clausola. Ma non sembra che sia escluso anche qui un possibile sindacato da parte della Corte costituzionale. Del resto, sembra improbabile che le Regioni si facciano espropriare delle loro competenze senza almeno provare a combattere. Oltretutto in questi casi, come si è già visto, il Senato ha solo un potere di riesame “rafforzato”, ma non ha un effettivo potere di veto, pur essendo esso il luogo di rappresentanza delle articolazioni regionali.

 

13. “Abolizione” delle Province – L’altra idea-guida per la semplificazione è stata attuata quando, nella modifica dell’art. 114 cost. che elenca gli Enti costitutivi della Repubblica, è stato soppresso il riferimento alle Province, così che oggi quegli Enti sono dati da: Comuni, Città metropolitane, Regioni e Stato.

Ma in realtà qui non si ha l’abolizione di Enti intermedi tra Comuni e Regioni, ma solo la caduta della loro copertura costituzionale, ben potendosi avere leggi ordinarie al riguardo. A parte il fatto che una simile legge già esiste (legge 56/2014), essendosi in essa le Province ridenominate Aree vaste, il quadro futuro sarà il seguente:

-i Comuni inseriti nelle c.d. Città metropolitane avranno appunto in questi Enti quella istanza intermedia;

-i Comuni al di fuori delle Città metropolitane faranno riferimento comunque ad un Ente intermedio che verrà disciplinato con una legge dello Stato, come auspica l’art. 40, 4° comma, della presente riforma costituzionale.

 

14. Altre modifiche – Nella riforma vi sono altre disposizioni di contorno. Senza sperare nella completezza, si ricordino:

1) sono imposti agli Enti territoriali i c.d. costi standard (art. 119, 4° comma, Cost.);

2) è abolito il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL);

3) i 5 giudici costituzionali di nomina parlamentare non sono più scelti dal Parlamento in seduta comune, bensì 3 sono scelti dalla Camera dei deputati e 2 dal Senato;

4) il Presidente della Repubblica è eletto da un Parlamento in seduta comune che non consta più di 630 deputati più 315 senatori più circa 60 delegati regionali, bensì di 630 deputati più 100 senatori; inoltre si abbassano i necessari quorum: 2/3 dei membri nei primi 3 scrutini, 3/5 dei membri dal quarto al sesto scrutinio, 3/5 dei votanti dal settimo scrutinio in poi (peraltro è improbabile che gli aventi diritto non partecipino, per cui l’abbassamento del quorum dal settimo scrutinio potrebbe essere più teorico che reale);

5) sono introdotti referendum propositivi e di indirizzo; in ordine al referendum abrogativo si stabilisce: se i firmatari sono 500.000, il referendum è valido se ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto; se i firmatari sono più di 800.000 allora il quorum si abbassa ed il referendum è valido se ha partecipato la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati.

 

15. Riflessioni conclusive – Non si può disconoscere il fatto che la riforma ha delle disposizioni positive. Si pensi:

1) all’abolizione del CNEL, organo già svuotato di effettive funzioni,

2) all’imposizione dei costi standard alle Regioni,

3) ad alcuni limiti esplicitati in materia di decretazione d’urgenza del Governo.

Né credo sia errata l’idea di invertire la rotta rispetto al precedente Titolo V e in generale alla tendenza a favorire il regionalismo, assumendo qui lo Stato più poteri, salvo la complicazione nelle scelte tecniche per attuare questa idea.

Per il resto, e nel suo complesso, io credo che le ragioni di critica prevalgano su quelle di assenso.

A parte la situazione politica che ne ha rappresentato e ne rappresenta il contorno, per cui essa finisce per porsi, non come un pezzo della Carta fondamentale e identitaria di una comunità, bensì come l’attuazione di un progetto della maggioranza di Governo, cosa che a me sembra francamente inaccettabile, essa non è condivisibile perché:

-parte da problemi inesistenti che comunque non risolve

-anche quando parte da problemi esistenti, essa non offre adeguati strumenti tecnici.

Il problema della velocizzazione del procedimento legislativo era ed è del tutto inesistente, essendo le leggi il nostro principale prodotto nazionale. Solo per rimanere alla stagione dell’attuale Governo, si sono avute una legge ogni 4 giorni! Né i Governi precedenti sono stati da meno. La verità è che ormai il potere legislativo si è spostato in capo al Governo, detenendolo il Parlamento solo formalmente. Così tra decretazioni d’urgenza e voti di fiducia il Parlamento produce leggi in gran quantità. La realtà è che non abbiamo bisogno di altre leggi ma, al più abrogandone molte tra quelle vigenti, di far funzionare quelle esistenti. Realtà che i nostri governanti da troppo tempo disconoscono, privilegiando la facile via data dalla produzione di nuove leggi al difficile e concreto tentativo di far funzionare le cose.

Peraltro, se qui si voleva semplificare, è ben strano che si sia voluto porre al posto di un procedimento legislativo svariati procedimenti legislativi. Ed inoltre si sia mantenuta accanto alla Camera dei deputati un Senato che in realtà ha molti poteri. Oltretutto, tra complicazioni procedurali e riparto di poteri tra Camera e Senato, non è escluso che possano sorgere conflitti anche tra le due Camere, conflitti che la previsione (art. 70, 6° comma, cost.) secondo la quale le questioni di competenza tra le due Camere saranno risolte d’intesa tra i due Presidenti non credo che sarà sempre risolutiva, sia perché questa intesa potrebbe non sempre raggiungersi sia perché, anche in caso di intese di questo tipo, può sempre emergere un contenzioso di fronte alla Corte costituzionale.

Né l’esistente problema della complicazione che emerge nell’intreccio tra lo Stato e le Regioni sembra che trovi una soluzione nell’attuale riforma che comunque mantiene appunto quel complicato intreccio.

Né il problema dei costi della politica viene risolto con l’abolizione del CNEL, la riduzione del Senato a 100 persone senza indennità (ma con rimborsi spese!) e la finta abolizione delle Province. I costi della gigantesca macchina del consenso, costruita in una rete fitta e asfissiante di istanze politico-burocratiche mi pare che resteranno intatti. E con essi i connessi ed inevitabili costi della corruzione.

Personalmente credo che le esigenze di semplificazione e direi di alleggerimento degli apparati sarebbero assolutamente da privilegiare. Ma a questo fine sarebbe necessaria una vera rivoluzione, giungendo, per un verso, ad un secco monocameralismo (abolizione pura e semplice di una Camera) e, per altro verso, all’abbattimento degli Enti territoriali intermedi tra Comuni e Stato.

Ma non si può certo dire che, per non poter avere il meglio, dovremmo per il momento accontentarci del poco che comunque questa riforma offre. Perché, come credo che emerga dal telaio normativo, quel poco in realtà è troppo poco per un Paese che non cresce da ormai molti anni, perché, anziché poter correre o almeno camminare, deve andare al passo di lumaca oppresso da pesi amministrativi e fiscali ormai insopportabili.

Il Paese non ha bisogno di riforme pur che siano, ma di cambiamenti veri e non apparenti. E nella riforma costituzionale non vi è niente di veramente innovativo, ma solo rimaneggiamenti, a volte confusi, che restano all’interno dello stesso quadro istituzionale: 1) resta la nostra una Repubblica parlamentare, come emerge evidentemente dal mantenimento del rapporto di fiducia tra la Camera dei deputati ed il Governo e dal mantenimento del potere in capo al Presidente della Repubblica di sciogliere la Camera, e 2) resta il sistema delle Regioni, Comuni ed Enti intermedi, che si chiameranno Città metropolitane o Aree vaste.

Se si vuole la riforma veramente forte sta piuttosto nella nuova legge elettorale (c.d. Italicum) che finisce per dare in mano al leader del partito di maggioranza tutto il potere anche se questo dovesse ricevere il consenso anche solo da una minoranza organizzata.

Infine due note non tecniche, se si vuole di tipo culturale.

La prima del tutto personale: è singolare la complicatezza linguistica di questa legge se la si confronta con al semplicità della Carta del 1948. Sembra che il Potere non voglia farsi comprendere, nemmeno quando si tratta di scrivere la Carta Fondamentale, il fondamento (Grundnorm) della convivenza di tutti i cittadini, a prescindere dalla loro cultura e dalla loro capacità di entrare nei tecnicismi dei giuristi.

Sembra quasi che il Potere voglia diventare quell’oscura fonte di oppressione e di angoscia, senza volto e senza visibilità, di kafkiana memoria a cui i sudditi sono e devono essere soggetti senza che essi debbano e possano comprenderne la logica. Forse proprio perché una logica non deve esservi, giustificandosi il Potere solo per se stesso.

La seconda riflessione la riprendo da Grosso, le cui parole mi sento di condividere: al di là dei singoli dettagli, il vizio di fondo della riforma sta nell’illusione costruttivistica, che è «l’illusione di chi pensa che siano le norme (e quelle costituzionali in particolare) a determinare il funzionamento del sistema politico, che dunque basti cambiare le norme affinché si risolvano le difficoltà di funzionamento di quel sistema (…). Non è così. La pretesa inefficienza decisionale non è la malattia, ma il sintomo. La malattia è la progressiva dissoluzione del tessuto civico, il venir meno della solidarietà repubblicana, l’afasia dei partiti di fronte all’assalto dei micro-interessi corporativi, l’incapacità delle istituzioni di interpretare efficacemente il crescere della complessità politico-sociale. Di fronte a nuove norme costituzionali, idealmente protese a realizzare improbabili semplificazioni, si produrranno nuove forme di conflitto, perfettamente idonee, come oggi, a paralizzare le istituzioni. (…) quando i nodi vengono al pettine (ossia quando il contesto socio-politico di riferimento si indebolisce fino a sfarinarsi) non c’è ingegneria costituzionale che tenga…».

In definitiva è questo uno dei cuori della critica: la riforma costituzionale presente, non solo non è in grado di risolvere i problemi per ragioni tecnico-giuridiche, ma rappresenta anche un altro modo per distrarre l’attenzione dal vero fuoco: la necessità di ripartire dalla ricostruzione dell’umano, nella sua costituzione individuale e nella sua relazione col mondo.

Mauro Bove  

(prof ordinario di Diritto processuale civile – Università di Perugia)