Alle radici del conflitto Stato-Regioni

Qualche tempo fa è apparso un articolo di fondo sul “Corriere della Sera ” che intitolava, ” Lo Stato invadente e invisibile”. Ma, leggendo poi il testo dell’articolo si apprendeva che ad esser portato sul banco degli imputati dall’illustre articolista, già giudice della Corte Costituzionale, non era lo Stato , ma erano, bensì, le Regioni, anzi una di esse, la quale agiva in una materia che non si riteneva di suo interesse, come la documentaristica cinematografica.

E’ un dato di fatto che, nell’immaginario collettivo, si stenta a considerare la Regione come un Ente che si muova in modo distinto dallo Stato essendo titolare di funzioni in sostituzione di questo. Funzioni decisamente rilevanti per l’intera collettività nazionale, si pensi soltanto alla materia del turismo- che la Costituzione, in seguito alla riforma che si è realizzata ad inizio secolo, attribuisce alla competenza esclusiva delle Regioni- sicché si chiama in causa lo Stato anche in materie trasferite alla Regione.

 Forse perché la burocrazia regionale non è risultata pari alle aspettative o, forse, perché, più in generale, si è avvertito, che le competenze esercitate dalla Regione non erano sostenute con l’autorevolezza necessaria e quindi in modo adeguato, le Regioni non sono riuscite ad affermarsi presso l’opinione pubblica con la stessa credibilità – a prescindere dalla valutazione di merito- con la quale viene visto lo Stato in quanto rappresentativo dell’interesse nazionale, ossia come elemento unitario che tutti ci ricomprende. Anche se certi politici non se ne accorgono e vorrebbero attribuire alla Regioni altre competenze sottraendole allo Stato.

Eppure, il ruolo delle Regioni nella nostra Repubblica era stato individuato dai Padri Costituenti in modo certo, nel senso che in alcune materie, elencate in modo tassativo, le Regioni avrebbero svolto un’attività legislativa  nel rispetto dei principi fondamentali caratterizzanti la materia divenuta di loro competenza. Questi principi fondamentali, stabiliti con legge dello Stato, costituivano una specie di quadro all’interno del quale ogni Regione poteva manifestare la propria autonomia legislativa evidenziando i propri aspetti tipici o peculiari.

Tale il significato del trasferimento di materie che si ritenne potessero essere regionalizzate, quali l’agricoltura, cave e torbiere, tranvie e linee urbanistiche di interesse regionale, acque minerali e termali, urbanistica, pesca nelle acque interne, fiere e mercati ecc.. trasferimento mediante cui si configurò lo Stato- regionale.

 Certo, la Regione doveva esser titolare anche degli Uffici amministrativi mediante i quali dare attuazione alla propria normazione, ma non era questa attività che caratterizzava l’ordinamento regionale varato dal Costituente, quanto il suo potere legislativo che, giova ripetere, doveva manifestarsi all’interno della cornice legislativa statale di cui abbiamo detto sopra.

L’esercizio dell’ attività amministrativa, d’altra parte, non era altro che la conseguenza dell’attività legislativa, nel senso che essa aveva necessità, al fine di produrre i propri effetti, di appositi Uffici; e, però, il Costituente ebbe cura di evitare la formazione di una burocrazia regionale, tant’è che la Regione avrebbe dovuto esercitare “normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri Enti locali, o valendosi dei loro Uffici “, così recitava il III comma dell’art.118 della Costituzione, poi soppresso con la riforma dell’inizio degli anni 2000.

 Lo Stato, manteneva, peraltro, anche successivamente alla regionalizzazione della materia, il potere di aggiornare i principi fondamentali della materia medesima, attraverso una legislazione definita concorrente con quella della Regione, che potremo chiamare di dettaglio solo perché l’autonomia legislativa regionale non poteva essere invasiva del quadro normativo determinato dalle leggi dello Stato.

 Qui tralasciamo di soffermarci nella considerazione- nonostante non sia cosa di poco conto per definire i contorni del nuovo Ente- che la legge della Regione doveva ottenere il preventivo nulla osta del Commissario Governativo e, allo stesso modo, i suoi atti amministrativi erano sottoposti ad un controllo di legittimità ad opera di un apposito organo collegiale rappresentativo del momento unitario, controlli che la nuova Costituzione riformata ha entrambi soppresso quale conseguenza del potenziamento autonomistico delle Regioni

 Questo, che abbiamo succintamente descritto, era il ruolo attribuito alle Regioni dal Costituente: preoccupato che l’esercizio del potere regionale non mettesse a repentaglio la volontà statuale e, più in generale, la sua stabilità. Ruolo che, nel suo complesso, si rinverrà nei decreti presidenziali sul trasferimento delle competenze alle Regioni, mediante i quali, nel 1972, si avrà l’effettivo decollo dell’ordinamento regionale in conseguenza della legge di delega del 1970 con la quale si dette attuazione alla previsione costituzionale.

 Ma, l ‘ordinamento regionale, che era stato disegnato con i decreti del 1972, riferiti al trasferimento delle competenze amministrative nelle diverse materie attribuite dalla Costituzione alle Regioni, avrà poca durata, nonostante che la Corte costituzionale avesse respinto “ in toto” le censure avanzate nei confronti di quei decreti presidenziali da parte delle diverse Regioni.

 Scontente dell’esito del contenzioso costituzionale, le Regioni spostarono in Parlamento la loro insoddisfazione, dove, uno schieramento regionale maggioritario approverà nel 1975, un’altra legge di delegazione, cui farà seguito un unico decreto presidenziale nel 1977 dove si rinviene un’ interpretazione delle materie trasferite, teleologica o finalistica, che fa venir meno le riserve di competenze operate dallo Stato con i decreti del 1972.

Tutto il sistema viene però a subire un contraccolpo dal quale non rimane esente il bilancio pubblico e determina un vivace contenzioso costituzionale che durerà più anni , finché la situazione trova il suo assetto definitivo, più o meno, a cavallo, fra gli anni ‘80 e ’90, allorché lo Stato, senza effettivi contrasti da parte delle Regioni, emanerà leggi di fondamentale importanza per il Paese, come la legge sui piani paesaggistico-ambientali, la legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente, la legge sulla difesa del suolo, la legge sui parchi e la riserve nazionali, la legge- qualche anno dopo- sulla pubblicizzazione, dell’acqua: leggi, tutte, che gli faranno acquistare una sicura autorevolezza.

Quando i rapporti fra Stato e Regione erano ormai stabilizzati, si era all’inizio degli anni 2000, in modo del tutto inopinato e con un’inverosimile avventatezza, il Ministro della Funzione Pubblica, si fa promotore di una riforma costituzionale dei rapporti fra Stato e Regione, ossia del titolo V dalla Costituzione, intesa a sovvertire senza una motivazione plausibile, che non sia di carattere squisitamente politico, il ruolo della Regione a scapito dello Stato, al quale vengono sottratte materie di evidente interesse nazionale, come, per dirne solo una, la materia, “ produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”. In assenza, di una precisa volontà politica, non si arriva a capire cosa abbia spinto il Ministro a promuovere una rivoluzione costituzionale, che nella sua radicalità non trovava alcuna fondata giustificazione e destinata, fra l’altro, ad aumentare lo squilibrio fra Nord e Sud ; non di certo nel funzionamento dell’attività regionale fino ad allora trascorsa, quanto mai modesta e ripetitiva di quella statale sotto il profilo della produzione legislativa, e tutt’altro che esaltante nell’ esercizio della funzione amministrativa, non di rado sensibile ai gruppi di pressione e agli interessi meramente localistici.

  Abbiamo parlato di rivoluzione, perché tale va intesa rispetto ai rapporti fra Stato e Regione costituzionalizzati nel titolo V, rapporti che vengono completamente capovolti con la legge costituzionale n.3 del 2001, nel senso che la Regione cessa di essere un Ente a competenza numerata per divenire un Ente a competenza generale, mentre sarà lo Stato ad essere ora un Ente a competenza numerata. Conseguenza dell’affermazione di tale principio è che, se una materia, non risulta espressamente attribuita, o alla competenza esclusiva, o concorrente dello Stato, diviene automaticamente di competenza residuale della Regione. Questo spiega perché la materia del turismo, che sopra abbiamo richiamata, ma anche l’agricoltura e le foreste, per limitarci solo ad alcune materie maggiormente rilevanti, divengono di competenza delle Regioni per il solo fatto di non essere espressamente attribuite alla competenza dello Stato trasformato, appunto, in un Ente a competenza numerata, mentre nella Costituzione del 1948 era la Regione, come si è detto sopra, in questa condizione.

Con il risultato che lo Stato si trova al suo interno un Ente che gli è ormai antagonista, il quale si presenta con un enorme potere legislativo e amministrativo in relazione alla sua configurazione di Ente a carattere generale. Con questo Ente, agguerrito politicamente per la massiva presenza dei partiti, lo Stato deve continuamente confrontarsi, poiché le Regioni pur potendo esercitare la propria competenza in un numero illimitato di materie, appaiono remissive agli interventi statali relativi all’intero il territorio nazionale, ma intendono condizionarlo, rivendicando la titolarità della materia, come sta accadendo oggi in modo evidente per la materia della “tutela della salute”, dove lo Stato può esercitare solo una competenza legislativa concorrente, ossia di principi, ma che in realtà, non infrequentemente, si spinge, per via dell’inerzia regionale, ben oltre, mediante atti governativi che hanno lo stesso valore della legge.

E’ chiaro che, chiunque governi questo nostro Paese, si trova in una condizione di intrinseca difficoltà, se non addirittura di paralisi- come a volte si è verificato- diversamente dagli altri Paesi dell’Unione Europea. Però questo si direbbe costituisca la normalità, vista la generale acquiescenza, quando, invece, si tratta di un sistema assolutamente patologico; ma la sola ragione di una valorizzazione oltre ogni misura, delle Regioni- che in relazione ad alcune materie configura lo Stato federale- è che questa condizione giova all’ interesse dei partiti, e quindi sarà impossibile che il sistema possa essere modificato, anche se a risentirne è l’interesse generale, ossia il bene comune

Alberto Abrami