RIFORMISMO COSTITUZIONALE E GOVERNO DEL TERRITORIO.

1. La realtà istituzionale in cui viene ad inserirsi il federalismo fiscale.
L’articolo 114 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001, recita al primo comma: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. La formulazione non è felice. In particolare, è stridente la riduzione del concetto di “Stato” a mero apparato burocratico. Molto più elegante la formulazione originaria del 1948: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”.
Il Legislatore costituzionale del 2001 ha confermato il precedente assetto per cui ci devono essere tre distinti livelli di governo del territorio; in ordine crescente: comunale, provinciale e regionale. Livelli tutti considerati necessari, nel senso che non potrebbero non esserci. Ed ha aggiunto un quarto livello eventuale, quello delle città metropolitane. La legge 5 maggio 2009, n. 42, di delegazione legislativa al Governo in materia di federalismo fiscale, stabilisce all’articolo 23, secondo comma, che le città metropolitane “possono” essere istituite, nell’ambito di una regione, nelle aree metropolitane in cui sono compresi “i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria”. Nell’elenco manca proprio il comune italiano con maggiore popolazione in assoluto, Roma, ma ciò si spiega perché per Roma è previsto uno specifico ordinamento in quanto capitale (si veda l’articolo 24 della legge citata). La legge n. 42/2009, nell’introdurre norme transitorie per le città metropolitane, considera soltanto le regioni ad autonomia ordinaria. Però le regioni a statuto speciale hanno già previsto nella loro legislazione “aree metropolitane”: è il caso di Trieste (Friuli – Venezia Giulia), Cagliari (Sardegna), Palermo, Catania e Messina (Sicilia). In totale, qualora le complesse procedure di attivazione —che prevedono pure il referendum popolare — andassero tutte a buon fine, potrebbero essere istituite in Italia quattordici città metropolitane, più Roma. A fronte di questi nuovi enti, potrebbero sopravvivere, sia pure in forme residuali e comunque molto ridimensionate in termini di competenze territoriali, le corrispondenti province.
Il fatto di avere previsto in Costituzione un livello di governo territoriale ancora soltanto teorico, qual è appunto la città metropolitana, non costituisce la novità più importante della riforma costituzionale dell’ottobre 2001. L’innovazione più significativa, dagli effetti potenzialmente dirompenti, è che il nuovo testo dell’articolo 119 della Costituzione stabilisce che tutti e quattro i livelli di governo territoriale contemplati (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni) debbano avere, ciascuno, “autonomia finanziaria di entrata e di spesa”; nel senso che dispongano, ciascuno, di “risorse autonome”, con possibilità di stabilire e applicare “tributi ed entrate propri”, sempre, s’intende, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
La legge di delegazione legislativa in materia di federalismo fiscale è, come c’era da aspettarsi, molto complessa; ma, nel contempo, è una scatola vuota, nel senso che la concreta fisionomia dell’ordinamento che ne deriverà dipende dai contenuti dei singoli decreti legislativi che saranno emanati e questi saranno espressione di scelte tra una pluralità di opzioni molto differenti fra loro.
Per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni amministrative, l’articolo 118 della Costituzione, anch’esso riformulato dalla legge costituzionale n. 3/2001, stabilisce che: “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni”, cioè dovrebbero essere organizzate al livello di governo più vicino ai cittadini. I Comuni italiani sono 8.100. Con beneficio d’inventario, nel senso che potrebbe essercene qualcuno in più. Il dato più importante è che in oltre 5.800 comuni, cioè nel 72 % del totale dei comuni italiani, la popolazione è inferiore a 5.000 abitanti. Ciò significa che mancano le condizioni strutturali minime per organizzare in modo efficiente i servizi da rendere ai cittadini. Per sopperire alla inadeguatezza strutturale della maggioranza dei Comuni dovrebbe soccorrere il principio costituzionale della sussidiarietà (in senso verticale): quelle funzioni amministrative che non possono essere assicurate a livello comunale saranno “conferite” al livello di governo territoriale immediatamente superiore (Province) e, se anche questo è inadeguato, saranno conferite alle Città metropolitane, quindi alle Regioni, infine allo Stato, fino a raggiungere la soluzione organizzativa idonea a rispondere ai bisogni dei cittadini amministrati.
Oltre al principio della sussidiarietà, l’articolo 118 Cost. richiama altri due princìpi di grande rilievo: quello della “differenziazione” e quello della “adeguatezza”. Differenziazione significa che i diversi livelli di governo territoriale dovrebbero svolgere funzioni amministrative diverse; significa soprattutto che tutti gli apparati burocratici dovrebbero essere organizzati in modo tale che non ci siano ripetizioni delle medesime strutture ed uffici a livelli diversi. Per quanto riguarda l’adeguatezza, possiamo definirla l’idoneità ad assolvere i propri compiti istituzionali.
In Italia le Province già istituite sono 110. Le ultime tre sono quella di “Monza e Brianza” in Lombardia, di Fermo nelle Marche, di “Barletta – Andria – Trani” in Puglia. Anche gli organi di queste ultime tre province si sono regolarmente costituiti dopo le elezioni del giugno 2009. Nonostante le ricorrenti proposte di soppressione dell’Ente Provincia (ma la soppressione richiederebbe comunque una revisione costituzionale), negli ultimi tempi il numero delle Province è costantemente cresciuto. Ad esempio, dal 2001 nel territorio della Regione Sardegna sono state introdote quattro nuove Province: “Olbia – Tempio”, “Carbonia – Iglesias”, “Medio Campidano”, Ogliastra. La circostanza che si trovino tutte agli ultimi posti, per popolazione residente, nell’elenco delle Province italiane, non significa che la loro istituzione non abbia risposto ad esigenze fondate: in particolare, la volontà di valorizzare territori economicamente depressi, perché collocati in zone interne, o periferiche. La vera anomalia consiste nel fatto che si continui ad istituire nuovi enti territoriali senza mai procedere, contestualmente, ad un riordino degli enti pre-esistenti. In altri termini: non va bene che l’unica politica legislativa concretamente perseguita sia quella di aumentare gli enti.
Meglio lasciare la parola alle cifre, che hanno una loro forza, in questo caso più efficace di qualsiasi analisi. Poiché l’ultimo censimento generale della popolazione risale al 2001 (i censimenti si tengono ogni dieci anni), riporto i dati demografici più aggiornati al momento disponibili, quelli accertati dall’ISTAT al gennaio 2009. Il quadro riassuntivo dei livelli di governo territoriale già istituiti in Italia e al momento effettivamente operativi è il seguente:

PIEMONTE: 4.433.022 abitanti; 8 Province; 1.206 Comuni.
VALLE D’AOSTA: 127.122 abitanti; 1 Provincia; 74 Comuni.
LIGURIA: 1.614.680 abitanti; 4 Province; 235 Comuni.
LOMBARDIA: 9.748.536 abitanti; 12 Province; 1.546 Comuni.
Provincia autonoma di BOLZANO: 499.130 abitanti; 1 Provincia; 116 Comuni.
Provincia autonoma di TRENTO: 520.049 abitanti; 1 Provincia; 223 Comuni.
VENETO: 4.888.291 abitanti; 7 Province; 581 Comuni.
FRIULI – VENEZIA GIULIA: 1.231.112 abitanti; 4 Province; 218 Comuni.
EMILIA – ROMAGNA: 4.342.376 abitanti; 9 Province; 341 Comuni.
Totale ITALIA SETTENTRIONALE: 27.404.318 abitanti; 47 Province; 4.540 Comuni.

TOSCANA: 3.709.647 abitanti; 10 Province; 287 Comuni.
UMBRIA: 894.956 abitanti; 2 Province; 92 Comuni.
MARCHE: 1.570.573 abitanti; 5 Province; 246 Comuni.
ABRUZZO: 1.335.186 abitanti; 4 Province; 305 Comuni.
MOLISE: 320.646 abitanti; 2 Province; 136 Comuni.
LAZIO: 5.632.221 abitanti; 5 Province; 378 Comuni.
Totale ITALIA CENTRALE: 13.463.229 abitanti; 28 Province; 1.444 Comuni.

SARDEGNA: 1.670.510 abitanti; 8 Province; 377 Comuni.
CAMPANIA: 5.813.512 abitanti; 5 Province; 551 Comuni.
BASILICATA: 590.379 abitanti; 2 Province; 131 Comuni.
PUGLIA: 4.079.750 abitanti; 6 Province; 258 Comuni.
CALABRIA: 2.008.368 abitanti; 5 Province; 409 Comuni.
SICILIA: 5.037.381 abitanti; 9 Province; 390 Comuni.
Totale ITALIA MERIDIONALE E INSULARE: 19.199.900 abitanti; 35 Province; 2.116 Comuni.

Totale ITALIA: 60.067.447 abitanti; 110 Province; 8.100 Comuni.

Anche sulle Regioni sarebbe necessario avviare una riflessione. La Costituzione lascia intendere che la condizione strutturale minima perché possa sussistere una Regione è che abbia almeno “un milione di abitanti” (si veda la chiara formulazione dell’articolo 132 Cost.). L’enunciazione del predetto criterio (già nel testo entrato in vigore nel 1948) non ha impedito, in passato, che con legge costituzionale 27 dicembre 1963, n. 3, fosse istituita la regione Molise con una popolazione di poche centinaia di migliaia di abitanti.

2. Perché bisognerebbe razionalizzare i livelli di governo del territorio.
La propensione a moltiplicare gli enti territoriali ha una sua prima spiegazione nella tendenza della “classe politica” ad aumentare il numero di “posti”, cioè dei ruoli istituzionali, in cui possa collocarsi. Così, quando le istituzioni rappresentative esistenti in un dato momento sono insufficienti rispetto al numero degli aspiranti ad un ruolo istituzionale, si creano nuove istituzioni. Uso volutamente la dizione “classe politica”, affermatasi grazie ai lavori di un eminente studioso della politica, Gaetano Mosca (1858 – 1941), per fare comprendere come la questione sia ben più antica rispetto alle odierne inchieste sulla “casta”. La classe politica ha sempre costituito un’oligarchia, con proprie logiche di affermazione mondana, distinte dai problemi della generalità del popolo. Già nell’antica Roma era previsto un “cursus honorum”, che corrispondeva a quella che con linguaggio moderno definiremmo “carriera” politica. Gli aspetti degenerativi che si riscontrano nell’Italia odierna, così frequenti e preoccupanti, vanno ricondotti al fatto che nella massa dei politici di professione sono sempre meno avvertiti e fanno sempre meno presa quei motivi ideali che costituivano un freno al dilagare del malcostume. Penso all’idea del bene comune, o al “senso dello Stato”, o all’amor di Patria. Di conseguenza, fatte le dovute eccezioni di cui pure si deve tenere conto, la professione politica il più delle volte si risolve in un percorso di auto-promozione sociale, ossia nel cercare vantaggi, opportunità e beni materiali per se stessi, finanziati con denaro pubblico. Il resto è ipocrisia, o teatro.
Una qualche colpa della tendenza all’aumento degli enti territoriali va ricondotta pure ai Padri Costituenti, i quali erano portatori di una reazione, storicamente comprensibile, all’esperienza del regime fascista. Questo aveva mortificato le autonomie locali, ad esempio prevedendo che ogni Comune fosse amministrato da un podestà nominato da Roma, invece di disporre di organi comunali liberamente eletti. Così, nella Costituzione del 1948, i Comuni sono configurati come realtà di fatto derivate dal processo storico, che il Legislatore repubblicano deve limitarsi a riconoscere. L’articolo 133 della Costituzione prevede che i Comuni possano soltanto aumentare; la norma costituzionale è così formulata: “La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”.
Tuttavia, la Storia non si arresta mai: è continuo processo. Dunque, la realtà attuale degli enti territoriali è molto diversa da quella del tempo dei Costituenti. Numerosi Comuni sono ormai un residuo storico ed hanno pochissimi abitanti; si pensi, in particolare, a quelli delle zone interne e montane più colpite dall’abbandono delle colture agricole, e, in generale, ai Comuni che storicamente sono stati interessati da un forte fenomeno migratorio. Cito per tutti il caso dell’isola di Salina nella quale sono istituiti tre diversi Comuni, mentre tutte le altre sei isole dell’arcipelago delle Eolie sono inquadrate in un altro comune, quello di Lipari.
E’ facile improvvisarsi politici; molto più difficile perseguire in concreto l’obiettivo della buona amministrazione, che richiederebbe impegno quotidiano, fatica, attenzione ai più minuti aspetti applicativi delle leggi ed ai meno evidenti risvolti dell’attività amministrativa. Così succede che non si costruiscano più strade, ponti, acquedotti, capaci di durare e di sfidare i secoli, come accadeva al tempo degli antichi Romani. Oggi si ritiene normale che un’opera pubblica richieda urgenti interventi di consolidamento statico, o di manutenzione straordinaria, già pochi mesi dopo l’inaugurazione.
Nel libro “Gomorra” di Roberto Saviano, poi nell’omonimo film di Matteo Garrone, si narra che sedicenti “imprenditori” meridionali girassero nelle regioni dell’Italia Centro-Settentrionale, ma anche nel resto d’Europa, offrendosi di risolvere il problema dei rifiuti speciali e della spazzatura in genere: dichiaravano di essere pronti, dietro giusto compenso, a trasportare quei rifiuti in discariche predisposte allo scopo dove — assicuravano — sarebbero stati trattati nel rigoroso rispetto di tutte le norme vigenti in materia. In realtà, nei luoghi di destinazione, ubicati in Campania e nell’Italia Meridionale, non esistevano discariche “a norma” in grado di ricevere rifiuti importati da altre Regioni, o da altri Stati: già una cava abusiva rappresentava un’ottima soluzione. Si fa fatica a ritenere veritiera una storia di questo tipo se appena si considera quante strutture burocratiche ed apparati hanno, tra i loro compiti istituzionali, la tutela della salute e dell’igiene pubblica, o la tutela dell’ambiente, o il controllo del territorio al fine di verificare che il suo uso sia conforme agli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti. Strutture ed apparati non soltanto dello Stato, ma anche inquadrati in amministrazioni di livelli territoriali diversi (Regione, Provincia, Comune, Azienda sanitaria locale). In un mondo ideale, in un mondo civile, non potrebbero sussistere improvvisati imprenditori della spazzatura, perché tutte le pubbliche autorità preposte, ciascuna per i profili di competenza, vigilerebbero in modo costante e pervasivo su tutte le fasi della attività di raccolta e gestione dei rifiuti; ciò che più importa, dovrebbero attivarsi autonomamente, senza attendere l’input di eventuali inchieste della magistratura. C’è da sperare che l’immagine del contadino che si fa pagare per seppellire spazzatura nel proprio orto e poi in questo continua a coltivare pomodori, sia soltanto un’esagerazione cinematografica. Se così non fosse, si tratterebbe di una sconvolgente metafora di un degrado che è arrivato oltre ogni limite prevedibile.
A ben vedere, quello degli insaziabili appetiti della “casta” dei professionisti della politica non è l’argomento più importante per dimostrare l’esigenza di ridurre e razionalizzare i livelli di governo del territorio. E’ vero che anche i Comuni con poche centinaia di abitanti continuano ad eleggere un Sindaco e dei consiglieri comunali, si avvalgono di un certo numero di assessori nominati dal Sindaco, dispongono comunque di un minimo apparato burocratico. Ciò contribuisce ad accrescere la spesa pubblica. Tuttavia, la vera questione è che l’inadeguatezza strutturale si traduce, inevitabilmente, in fragilità istituzionale. Anche nei casi in cui vengano in considerazione amministratori soggettivamente onesti, che si prodighino senza risparmio di energie per fare fronte ai bisogni delle comunità amministrate.
Spetta al Comune individuare quali nuove opere pubbliche realizzare, o comunque esprimere pareri su opere pubbliche che, per decisione di altri livelli di governo, si prevede siano ubicate nel territorio comunale. Ma come si può, ad esempio, esprimere un parere, o assumere una qualunque decisione in materia urbanistica, se non si dispone dell’adeguato supporto di un ufficio tecnico che possa interloquire nel merito dei progetti, o delle caratteristiche di dettaglio dei bandi di gara, avvalendosi dei saperi e delle competenze di ingegneri, architetti, geologi, geometri? La debolezza strutturale delle Amministrazioni comunali, cioè di chi avrebbe come compito istituzionale quello di salvaguardare il territorio e di realizzare l’interesse generale dei cittadini amministrati, è funzionale a che l’uso del territorio sia determinato dagli interessi privati. Anche quando si tratta di realizzare opere pubbliche: ai faccendieri interessa soltanto la movimentazione del denaro; non che le opere pubbliche siano costruite a regola d’arte; non che si realizzino le opere effettivamente più utili nel dato contesto ambientale.
Confesso di nutrire poco entusiasmo per il federalismo. La Costituzione della Repubblica italiana, entrata in vigore nel 1948, già affermava ciò che è essenziale: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i princìpi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento” (articolo 5 Cost.).
Il federalismo, tuttavia, da oltre un decennio è entrato nell’agenda delle principali forze politiche. Già la legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1, istitutiva della Commissione parlamentare bicamerale per le riforme costituzionali, prevedeva espressamente che la Commissione esaminasse le proposte di modifica della “Forma dello Stato”. Per quanto mi riguarda, esprimo un giudizio molto negativo sul lavoro di elaborazione compiuto da quella Commissione bicamerale, che fu presieduta da Massimo D’Alema. Non perché allora si fosse peccato di “inciucio”, come fu detto con un termine poco elegante derivato dal dialetto. La riforma della Costituzione richiede maggioranze parlamentari più ampie di quelle che, di volta in volta, sostengono il Governo. Di conseguenza, era normale cercare un accordo ampio fra le forze politiche, superando le logiche proprie degli schieramenti di appartenenza. Critiche a mio avviso molto fondate vanno invece ricondotte a considerazioni di merito. Pur di chiudere l’accordo complessivo, furono tollerati compromessi molto scadenti, lasciando che tutte le forze politiche maggiori fossero accontentate in punti per loro “di bandiera”. Tatticismi e furbizie politiche non dovrebbero essere consentiti quando si discute di riformare la Costituzione. Soprattutto in questo campo servirebbe quel “senso dello Stato” divenuto sempre più merce rara. La riforma del Titolo quinto della Costituzione (con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), approvata da una maggioranza parlamentare di Centro-Sinistra e purtroppo confermata da un referendum popolare poco partecipato e poco animato da dibattito, è l’esempio di un riformismo costituzionale scadente, tardo frutto della stagione della Commissione bicamerale del 1997.
Un elementare realismo impone però di prendere atto che la riforma costituzionale del 2001 è un dato di fatto, piaccia o non piaccia. Di conseguenza, si tratta di proporre quelle correzioni costituzionali che sono indispensabili per evitare danni e, nel contempo, di cogliere alcune conseguenze positive che pure da quella riforma logicamente discendono.
Tra le conseguenze positive includo la spinta a riformare il Senato. Un ordinamento federale richiede una Sede di rappresentanza e di raccordo istituzionale delle Regioni e del complessivo sistema delle autonomie locali, in cui si ricerchi l’armonizzazione delle esigenze regionali e locali con l’interesse alla coesione nazionale. La riforma del Senato metterebbe in moto, a sua volta, la fine del bicameralismo perfetto, con una differenziazione delle funzioni tra i due Rami del Parlamento. Il Senato conserverebbe potestà legislativa nei limiti stabiliti dalla Costituzione (ad esempio, per l’approvazione di modifiche alla Costituzione o di altre leggi costituzionali), mentre la potestà legislativa generale resterebbe attribuita alla sola Camera dei deputati. Ciò che non è meno importante, la riforma del Senato offrirebbe l’occasione propizia per procedere ad una significativa riduzione del numero dei parlamentari. Gli stessi senatori — secondo logica — non dovrebbero più essere eletti direttamente dal Corpo elettorale (come i deputati), ma dai rispettivi Consigli regionali, in modo da rispecchiarne l’indirizzo politico. A ciascuna Regione, e alle Province autonome di Trento e Bolzano, spetterebbe un numero fisso di senatori (poniamo, tre), più un ulteriore numero variabile di senatori in proporzione alla popolazione legale residente. La durata in carica dei senatori coinciderebbe con la durata della legislatura del Consiglio regionale, o provinciale, che li ha eletti. I senatori a vita di cui all’articolo 59 della Costituzione potrebbero risultare utili pure nel Senato riformato. In particolare, coloro che in precedenza hanno ricoperto la carica di Presidente della Repubblica potrebbero utilmente mettere la loro esperienza a servizio dell’esigenza di armonizzare la finanza regionale e locale con la complessiva politica finanziaria del Paese, nel superiore interesse della coesione nazionale. Potrebbero partecipare ai lavori delle commissioni e dell’Assemblea del Senato con diritto di parola ed iniziativa legislativa; ma, ovviamente, senza diritto di voto, per non alterare i criteri di rappresentatività nei rapporti fra le diverse Regioni.
La correzione più urgente della riforma costituzionale del 2001 riguarda proprio la razionalizzazione dei livelli di governo del territorio. Cosa potrebbe succedere se, invece, venisse confermato l’attuale ordinamento dei Comuni e delle Province, con l’eventuale livello aggiuntivo delle Città metropolitane?
I sostenitori del federalismo asseriscono che questo attiverebbe una logica virtuosa: servirebbe a responsabilizzare gli amministratori. In realtà, qualora in una determinata area geografica si determinassero gravi emergenze, pur riconducibili a cattiva, anzi pessima, amministrazione, è nelle cose che lo Stato e le altre Regioni italiane non direttamente interessate non potrebbero restare a guardare. Non è concretamente percorribile la soluzione di limitarsi a dire agli amministratori incapaci: “arrangiatevi, perché avete già avuto la quota di risorse finanziarie che legittimamente vi spettava”. L’eventuale inasprimento delle sanzioni giuridiche a carico degli amministratori che, per manifesta incapacità, o trascuratezza, o perché colpevoli di corruzione o di altri reati, determinassero gravi danni alle collettività amministrate, non sarebbe un rimedio. Né basterebbe come deterrente la sanzione cosiddetta “politica”: infatti, che l’amministratore Caio o Sempronio venga poi rieletto, o meno, nelle successive elezioni è questione veramente secondaria e quasi irrilevante. L’unica cosa certa ed ineluttabile è che sul bilancio pubblico verrebbero a gravare maggiori oneri, ordinariamente non previsti. Lo Stato italiano dovrebbe pur sempre intervenire con mezzi, risorse umane e soprattutto risorse finanziarie, qualora, ad esempio, alcune città fossero letteralmente sommerse dai rifiuti, con conseguenti danni per l’igiene pubblica e la salute di centinaia di migliaia di cittadini. Nessuno Stato degno di questo nome potrebbe lasciare i propri cittadini nel pericolo, nell’abbandono e in condizioni indegne di un vivere civile.
L’unico modo serio di responsabilizzare gli amministratori sarebbe quello di evitare la frammentazione e la sovvrapposizione delle competenze fra troppi livelli di governo. Per evitare il facile gioco del rimpallo delle responsabilità non sono certo sufficienti strumenti di raccordo fra amministrazioni diverse, come le Conferenze di servizi. L’efficienza amministrativa e l’etica pubblica possono migliorare soltanto se mutano le condizioni strutturali.
Le spese proprie dello Stato “apparato” sono comprimibili fino ad un certo punto. Si pensi a molte materie, d’importanza cruciale, in cui lo Stato ha legislazione esclusiva, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, della Costituzione. Non si può fare a meno di spendere per assicurare la piena funzionalità delle Forze dell’ordine, delle Forze armate, della Giurisdizione (civile, penale e amministrativa). Così come bisognerebbe spendere di più per gli istituti penitenziari. C’è poi la scomodissima realtà del debito pubblico, nella gestione del quale l’Italia è tenuta al rispetto di certi parametri, come condizione di appartenenza al’Unione Europea. Di conseguenza, qualora, ad esempio, l’indirizzo politico del Governo nazionale fosse quello di ridurre la pressione fiscale, bisognerebbe fare attenzione che a questa politica economica nazionale non corrisponda un aumento dei tributi regionali e locali tale da determinare, complessivamente, più carico fiscale sui contribuenti.
Nel federalismo fiscale di cui oggi si discute è insito il pericolo che, alla fine, la spesa pubblica aumenti, invece di diminuire. Pericolo tanto più serio, quanto maggiore è il numero di soggetti istituzionali (Comuni, Province, eccetera) che rivendicano il diritto di gestire in completa autonomia una adeguata quantità di risorse finanziarie pubbliche.

3. Una ipotesi di lavoro: i distretti di governo territoriale.
Immaginiamo, ad esempio, che nell’articolo 119 della Costituzione, sull’autonomia finanziaria, l’attuale formulazione “I Comuni, le Province, le Città metropolitane” venga sostituita, tutte le volte che ricorra, dalla dizione: “I Distretti di governo territoriale”. Immaginiamo che nell’articolo 118 della Costituzione, sulle funzioni amministrative, il primo comma sia così riformulato: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Distretti di governo territoriale, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite alle Regioni, o allo Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.
Occorrerebbe scrivere nella Costituzione che il Distretto è l’unico ente locale territoriale di livello sub-regionale, o di livello sub-provinciale nel caso delle Province autonome di Trento e di Bolzano, dotato di organi elettivi. Sarebbe fatto espresso divieto alle Regioni e Province autonome di prevedere nei propri statuti organi elettivi, di governo o di rappresentanza del territorio, diversi da quelli dei Distretti.
Sarebbero organi del Distretto: il Governatore distrettuale, la Giunta esecutiva, il Consiglio rappresentativo del Distretto.
Il Governatore distrettuale verrebbe eletto a suffragio universale e diretto contestualmente all’elezione del Consiglio rappresentativo del territorio di riferimento. Il mandato del Governatore e dei consiglieri componenti il Consiglio rappresentativo durerebbe cinque anni.
Il Governatore distrettuale nominerebbe la Giunta esecutiva, designando l’Assessore incaricato di fare le sue veci in caso di assenza o impedimento. Il numero dei membri della Giunta sarebbe stabilito in relazione alla popolazione residente nel Distretto. La Giunta sarebbe composta da un massimo di dodici membri nei Distretti con popolazione superiore ad un milione di abitanti, di dieci membri in quelli con popolazione superiore a 250.000 e fino ad un milione di abitanti, di otto membri in quelli con popolazione superiore a 60.000 e fino a 250.000 abitanti, di sei membri nei Distretti con popolazione fino a 60.000 abitanti. Il Governatore potrebbe revocare la nomina dei membri della Giunta e nominare in sostituzione nuovi membri, dandone comunicazione al Consiglio del Distretto.
L’individuazione e denominazione dei Distretti ed i rispettivi ambiti di competenza territoriale sarebbero determinati dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con proprie leggi, approvate con il voto favorevole di almeno il sessanta per cento dei consiglieri componenti rispettivamente il Consiglio regionale, o provinciale.
La legge istitutiva dei Distretti sarebbe sottoposta a referendum popolare quando ne facessero richiesta un trentesimo degli elettori della Regione, o della Provincia autonoma, oppure un quarto dei componenti il Consiglio. La legge sottoposta a referendum non verrebbe promulgata se non approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Entro il termine di sessanta giorni successivi alla approvazione da parte del Consiglio regionale, o provinciale, il Governo della Repubblica potrebbe promuovere dinanzi alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali, o provinciali, istitutive dei Distretti di governo territoriale quando le ritenesse in contrasto con la disciplina di principio direttamente fissata dalla Costituzione e da altre disposizioni di legge costituzionale. In tal caso l’effettuazione di eventuali referendum popolari già indetti avverso le medesimi leggi sarebbe differita fino a dopo la pronuncia della Corte Costituzionale. Quando da questa conseguisse la necessità di una nuova deliberazione del Consiglio regionale o provinciale, verrebbe sottoposto a referendum popolare il testo modificato dal Consiglio, salvo che i proponenti non dichiarassero di rinunciare al referendum perché le modifiche intervenute hanno già realizzato il loro scopo.
Le leggi regionali e provinciali di individuazione dei Distretti di governo territoriale non potrebbero essere modificate nei dieci anni successivi alla loro entrata in vigore. In prosieguo di tempo potrebbero essere adottate modifiche con la stessa procedura stabilita per la legge istitutiva.
Dopo l’entrata in vigore della legge istitutiva, ciascun Distretto subentrerebbe a tutti gli effetti nelle attribuzioni prima spettanti ai Comuni ora ricompresi nel suo territorio. I predetti Comuni manterrebbero la loro denominazione storica ed in ciascuno di essi continuerebbe ad operare un nucleo burocratico con a capo un dirigente nominato dal Governatore del Distretto, con il compito di sovrintendere ai servizi di stato civile ed anagrafe e ad altri servizi decentrati.
Per espressa disposizione costituzionale, Le Città metropolitane, le Province, le Comunità montane sarebbero soppresse.
Fin qui le norme che occorrerebbe introdurre direttamente nella Costituzione, per modificare in modo formale e solenne l’ordinamento preesistente. A questo fine dovrebbe essere interamente sostituito l’art. 114 della Costituzione e potrebbe essere reinserito l’art. 115, al momento abrogato.
Per definire compiutamente la fisionomia giuridica dei Distretti, servirebbero almeno due articoli di legge costituzionale. Con il primo articolo sarebbe fissato il limite massimo di Distretti che possono essere istituiti in Italia. Tenuto conto che nelle attuali condizioni storiche la popolazione della Repubblica si attesta intorno a 60 milioni di abitanti, si stabilirebbe, ad esempio, che i Distretti non possono superare complessivamente il numero di 1.200. Questo limite numerico rimarrebbe invariato nel tempo, salvo procedimento di revisione costituzionale. Conseguentemente, verrebbe stabilito il numero massimo dei Distretti di governo territoriale che ciascuna Regione, o Provincia autonoma, potrebbe istituire nell’ambito del proprio territorio, in proporzione alla popolazione legale residente. Fermo restando, che nell’esercizio della propria autonomia, valutando le concrete caratteristiche degli insediamenti urbani esistenti, la Regione, o Provincia autonoma, potrebbe decidere di istituire un numero inferiore di Distretti. Per rendere più chiaro il procedimento, esemplifico con dati numerici. Secondo i dati ISTAT aggiornati al 1° gennaio 2009, la popolazione italiana è di 60.067.447 abitanti. Dividendo la cifra della popolazione residente nella Repubblica per 1.200 si otterrebbe il quoziente nazionale, che resterebbe determinato in 50.056. Si dividerebbe, quindi, la popolazione residente in ciascuna Regione e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano per il quoziente nazionale così ottenuto. Ogni Regione, o Provincia autonoma, potrebbe istituire tanti Distretti quante volte la cifra della propria popolazione contenga il quoziente. I Distretti che restassero da assegnare per insufficienza di quoziente sarebbero attribuiti a quelle Regioni, o Province autonome, in cui dopo l’ultima divisione si sono ottenuti i resti più alti. Ovviamente, bisognerebbe fare riferimento alla popolazione “legale”, cioè a quella risultante dai dati ufficiali dell’ultimo censimento generale della popolazione. Quindi, bisognerebbe aspettare il censimento del 2011. In mancanza, a titolo esemplificativo, continuo a fare riferimento ai dati ISTAT sulla popolazione aggiornati al 1° gennaio 2009. Nella successiva tabella riporto il numero massimo di Distretti di governo territoriale che, adottando il criterio proposto, ciascuna Regione e le Province autonome di Trento e di Bolzano potrebbero istituire:

PIEMONTE: 89 Distretti (invece di 8 Province e 1.206 Comuni).
VALLE D’AOSTA: 3 Distretti (invece di 1 Provincia e 74 Comuni).
LIGURIA: 32 Distretti (invece di 4 Province e 235 Comuni).
LOMBARDIA: 195 Distretti (invece di 12 Province e 1.546 Comuni).
Provincia autonoma di BOLZANO: 10 Distretti (invece di 1 Provincia e 116 Comuni).
Provincia autonoma di TRENTO: 10 Distretti (invece di 1 Provincia e 223 Comuni).
VENETO: 98 Distretti (invece di 7 Province e 581 Comuni).
FRIULI – VENEZIA GIULIA: 25 Distretti (invece di 4 Province e 218 Comuni).
EMILIA – ROMAGNA: 87 Distretti (invece di 9 Province e 341 Comuni).
Totale ITALIA SETTENTRIONALE: 549 Distretti (invece di 47 Province e 4.540 Comuni).

TOSCANA: 74 Distretti (invece di 10 Province e 287 Comuni).
UMBRIA: 18 Distretti (invece di 2 Province e 92 Comuni).
MARCHE: 31 Distretti (invece di 5 Province e 246 Comuni).
ABRUZZO: 27 Distretti (invece di 4 Province e 305 Comuni).
MOLISE: 6 Distretti (invece di 2 Province e 136 Comuni).
LAZIO: 112 Distretti (invece di 5 Province e 378 Comuni).
Totale ITALIA CENTRALE: 268 Distretti (invece di 28 Province e 1.444 Comuni).

SARDEGNA: 33 Distretti (invece di 8 Province e 377 Comuni).
CAMPANIA: 116 Distretti (invece di 5 Province e 551 Comuni).
BASILICATA: 12 Distretti (invece di 2 Province e 131 Comuni).
PUGLIA: 81 Distretti (invece di 6 Province e 258 Comuni).
CALABRIA: 40 Distretti (invece di 5 Province e 409 Comuni).
SICILIA: 101 Distretti (invece di 9 Province e 390 Comuni).
Totale ITALIA MERIDIONALE E INSULARE: 383 Distretti (invece di 35 Province; 2.116 Comuni).

Totale ITALIA: 1.200 Distretti (invece di 110 Province e 8.100 Comuni).

L’altro articolo di legge costituzionale servirebbe a fissare i criteri generali che devono essere osservati in tutto il territorio nazionale per la delimitazione territoriale dei Distretti.
I Distretti istituiti nell’ambito di una stessa Regione, o Provincia autonoma, potrebbero avere la più varia estensione territoriale e densità demografica, secondo le caratteristiche degli insediamenti urbani nel territorio. Come criterio generale, le leggi istitutive tenderebbero ad aggregare nei Distretti una pluralità di Comuni preesistenti fra i quali vi sia continuità territoriale, tenendo conto insieme dei seguenti quattro parametri:
a) dato storico, ossia i legami storici che accomunano diverse realtà locali, nelle tradizioni, nella cultura materiale, nella fisionomia dell’ambiente naturale;
b) dato economico, ossia considerazione delle prevalenti vocazioni produttive di aree geografiche omogenee;
c) esigenze di buona amministrazione, ossia di definire ambiti territoriali ottimali e di realizzare economie di scala, in particolare nella gestione delle risorse idriche disponibili, nell’organizzazione del servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, nella rete dei trasporti, nell’organizzazione territoriale delle strutture sanitarie, della protezione civile e degli uffici tecnici;
d) dato demografico, nel senso di individuare dimensioni demografiche che tendenzialmente garantiscano entrate tributarie adeguate alle funzioni amministrative da disimpegnare.
Il criterio della continuità territoriale potrebbe essere derogato soltanto nel caso delle isole minori. Il criterio demografico e della connessa capacità fiscale potrebbe essere derogato quando si tratti di istituire Distretti in zone interne a prevalente vocazione agricola, o che subentrino nelle attribuzioni prima spettanti a comunità montane, o che riguardino le isole minori.
L’ambito territoriale del Distretto potrebbe coincidere con quello che in precedenza era il territorio di un unico comune particolarmente popoloso, o di una pluralità di Comuni già organizzati in una area metropolitana.
La legge istitutiva dovrebbe stabilire quale Distretto è il Capoluogo, rispettivamente della Regione, o della Provincia autonoma.
Penso di avere detto l’essenziale. Sarebbe davvero un grande progetto di modernizzazione del Paese, che non riguarderebbe soltanto i rappresentanti delle Istituzioni ed il mondo politico, perché, inevitabilmente, coinvolgerebbe anche le Università, cioè il sapere scientificamente organizzato, le Organizzazioni degli imprenditori, i Sindacati dei lavoratori, insomma tutti coloro che sarebbero interessati ad un complessivo riordino istituzionale del territorio per conseguire condizioni di effettiva e più efficace governabilità.

Livio Ghersi