Il presidente del Consiglio Giuseppe Conte ha parlato di ” slealtà” dei Governatori delle Regioni Lombardia e Calabria, allorché questi hanno emesso delle ordinanze in relazione all’ordine pubblico ( ma lo stesso possiamo dire per alcuni Sindaci ) in concorrenza con un decreto dello Stato avente un analogo contenuto. Non ha detto che si trattava di ordinanze illegittime, ma di uno sgarbo che veniva fatto al Governo e, in sostanza, rimproverando alle Regioni un atteggiamento moralmente scorretto ; implicitamente riconoscendo alle Regioni un potere d’intervento emergenziale in una materia ,la “tutela della salute”, che per la gravità del fenomeno virale travalicava i propri confini per intersecarsi massicciamente con materie, come l’ordine pubblico e l’ambiente, riservate alla competenza esclusiva dello Stato.
Un riconoscimento, quindi- quello del Presidente Conte, che peraltro ha la nostra stima- più di natura politica che di ordine giuridico, in un momento in cui i cittadini stavano riscoprendo l’autorevolezza dello Stato pronti a fare i sacrifici richiesti in nome di un ritrovato interesse nazionale che tutti ci accomuna. Per questo, il contrasto fra lo Stato e le Regioni, mina la credibilità del primo nel momento in cui le lacerazioni fra lo Stato- come entità politico- amministrativa rappresentativa dell’ intera comunità nazionale-e il popolo, si andavano ricomponendo in nome del bisogno di identità, come, da più parti, è stato avvertito.
Mina la credibilità dello Stato questo atteggiamento, dicevamo, ma evidenzia anche la pericolosità di un potere, quello regionale, appunto, che in un momento di assoluta gravità, come mai era accaduto nel corso della nostra storia repubblicana, si contrappone allo Stato, creando un dualismo decisionale decisamente pernicioso, poiché dà luogo ad una litigiosità istituzionale- dove le opposizioni appaiono interessate spettatrici- incomprensibile da parte dell’opinione pubblica, che rimane frastornata.
Fatto questo rilievo, il pensiero del giurista pubblicista non può non tornare con la sua riflessione alla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 che ebbe a rivoluzionare i rapporti fra Stato e Regione capovolgendo del tutto il significato di ordinamento regionale voluto dal legislatore costituente. Riforma portata avanti senza che alcuno ne avvertisse la necessità, dall’allora Ministro della Funzione Pubblica Franco Bassanini e votata in modo beota, ossia, senza un minimo dibattito all’interno del gruppo parlamentare che tale normativa esprimeva e, ancor meno, presso l’opinione pubblica. Convinto federalista, per sua stessa ammissione, il professor Bassanini, ebbe a dichiarare, entusiasticamente, che l’Italia con quella riforma costituzionale si era posta al medesimo livello dell’ordinamento costituzionale degli Stati Uniti: di qui anche il cambio della denominazione del Presidente della Regione che prenderà il nome di Governatore, come nell’ordinamento statunitense.
Pochi, probabilmente, sanno che quando il Costituente mise mano all’ordinamento regionale, intese caratterizzare la Regione come un Ente dotato di potere legislativo mediante il quale potesse cogliere, in relazione ad un numero tassativo di materie, determinate peculiarità del proprio territorio- ambiente, o della propria condizione storica ed economico-sociale. Tanto per fare un esempio, risultava chiaro che l’agricoltura del Trentino, non poteva dirsi, per via della diversa situazione geografica, la stessa di quella calabrese. Già in passato, del resto, venne osservato come non esistesse un’unica Italia agricola.
Tale attività legislativa doveva però manifestarsi all’interno di una cornice che aveva lo scopo di fissare , da parte dello Stato , i principi fondamentali della materia che valevano per tutto il territorio nazionale e costituivano, quindi, il limite all’attività legislativa delle Regioni. D’altra parte la legislazione regionale, perché divenisse esecutiva doveva avere il consenso statale diretto a verificare, attraverso un preventivo controllo di legittimità, che non fosse violato un principio fondamentale della materia, che era riservato, come già abbiamo osservato, alla legislazione statale.
Si assisteva dunque alla manifestazione di una funzione legislativa ad opera delle Regioni che venne definita concorrente, nel senso che lo Stato e le Regioni concorrevano a determinare i confini della materia regionalizzata , il primo, attraverso l ‘individuazione dei principi fondamentali che avevano efficacia per tutto il territorio nazionale, e le seconde, con disposizioni di maggior dettaglio in relazione al proprio territorio.
Va da sé, che per dare attuazione alla legislazione che sarebbe stata emanata, le Regioni avrebbero avuto bisogno di uffici e di personale. Ma non era la funzione amministrativa regionale che costituì la preoccupazione del Costituente, poiché la fisionomia delle Regioni doveva definirsi mediante l’esercizio della funzione legislativa. Ed infatti la Costituzione non previde un sistema amministrativo regionale, ma dispose che, “normalmente,” le Regioni esercitassero la funzione amministrativa mediante la delega agli Enti locali, o ” si avvalessero ” degli Uffici di tali Enti. Possiamo con sicurezza affermare che il legislatore Costituente volle evitare una burocraticizzazione del nuovo Ente, e che l’interesse che esso perseguì fu quello di dotare le Regioni di un potere legislativo con le modalità che abbiamo sopra cercato di evidenziare, affinché non si formasse una legislazione eversiva delle materie regionalizzate.
Con la riforma costituzionale del 2001, oggi in vigore, l’ordinamento regionale voluto dai padri costituenti ,è stato, letteralmente, sconvolto, poiché le Regioni, da Enti aventi un competenza numerata, ossia riferita ad un numero tassativo di materie, divengono un Ente a competenza generale, mentre è lo Stato a divenire un Ente a competenza numerata. Questo significa che allo Stato sono attribuite un determinato numero tassativo di materie nelle quali esercita, in alcune, una competenza esclusiva, in altre, una concorrente con le Regioni. Ma quello che, va ,inoltre, e soprattutto, messo in evidenza , è che ogni altra materia che non sia espressamente prevista dalla nuova Costituzione come di competenza statale, diviene di competenza esclusiva residuale delle Regioni.
Così si osserva che fra le materie che non risultano conferite allo Stato, né a livello di competenza concorrente, né a livello di competenza esclusiva, vi sono l’agricoltura, le foreste , il turismo , ed altre ancora. Queste materie, in forza dell’automatismo che viene previsto nella riforma, divengono di competenza esclusiva regionale, sicché lo Stato non può esprimere rispetto a tali materie una legislazione di principi come nell’ipotesi della competenza concorrente.
Sarà poi il giudice delle leggi, allorché ne ha l’occasione, a correggere, con gli strumenti a sua disposizione, il tiro del legislatore costituente, come è avvenuto con la materia Agricoltura e ,in parte, anche con la materia Foreste. Ma è chiaro che è un sistema patologico quello nel quale il giudice si sostituisce al legislatore.
Va detto, peraltro, che le Regioni, in più occasioni, hanno rinunziato- da ultimo, in materia di Foreste- ad utilizzare la propria competenza esclusiva attribuendo al potere legislativo statale lo spazio normativo loro riservato dalla Costituzione, purché venissero da questo ascoltate. In ciò dimostrando implicitamente la loro impotenza, ma nello stesso tempo evidenziando tutta la superficialità con la quale si è proceduto alla formazione della disposizione costituzionale.
Le stesse Regioni del resto, già precedentemente alla riforma costituzionale del 2001, erano andate trasformandosi da Ente di legislazione, come nell’idea del Costituente, in Ente di amministrazione, in seguito al massiccio trasferimento di funzioni amministrative attuato con legge ordinaria verso la fine degli anni ’90 : il cosiddetto federalismo amministrativo promosso anch’esso dal Ministro della Funzione Pubblica, Bassanini ,che, invece di impegnarsi per migliorare il funzionamento del sistema burocratico- amministrativo del nostro Paese, scelse di trasferire le competenze alle Regioni e al sistema delle Autonomie locali, peggiorando vieppiù la situazione esistente.
Di certo anche il sistema delle Autonomie locali è uscito fortemente rafforzato dalla riforma costituzionale del 2001; basti pensare che viene soppresso il Comitato regionale di controllo, per cui i Comuni possono emanare atti amministrati in qualsiasi materia che non sia riservata allo Stato, o alla Regioni, rimanendo incontrollati, tranne che sotto il profilo della contabilità della spesa.
Ma ha giovato all’interesse pubblico, ossia, ai cittadini, questo sistema varato dalla riforma d’inizio secolo, diretto a potenziare l’istituto regionale svilendo contemporaneamente lo Stato ?
Dal punto di vista legislativo l’attività delle Regioni è stata decisamente poca cosa, salvo che per alcune, poiché è rimasta appiattita sulla legislazione statale esprimendosi piuttosto attraverso leggi provvedimento a favore di determinate categorie e soggetti.
Per quanto riguarda l’attività amministrativa, va detto che il personale degli Uffici periferici dello Stato, selezionato attraverso un concorso a livello statale, diretto a valutarne la competenza specifica, è stato sostituito da un personale raccogliticcio e , cioè , reclutato più secondo logiche partitiche, che di merito . E di ciò il servizio offerto ai cittadini ne ha indubbiamente risentito, ma, soprattutto, si sono enormemente allungati i tempi di produzione dell’atto amministrativo perché, mentre si sono conservate le procedure burocratiche previste dalla legislazione statale, anziché snellirle, come era nei voti, se ne sono aggiunte altre disposte dalle leggi regionali.
Si dirà che con il regionalismo riformato è aumentato il tasso di democraticità nel Paese, ma non è affatto così, semmai ha allontanato il cittadino dalle istituzioni, anziché avvicinarlo, perché nell’immaginario collettivo se lo Stato è ritenuto una presenza necessaria, almeno finché dimostra di essere autorevole, le Regioni, considerato il loro effettivo funzionamento, sono sentite come un peso imposto dalla politica che non risponde alle esigenze della popolazione.
Questo il risultato della riforma della Costituzione che ha voluto valorizzare le Regioni oltre ogni misura e che non trova pari in Europa, se non negli Stati federali , e neppure del tutto. Certo, non ci facciamo alcuna illusione che le cose cambino, solo ci auguriamo che lo Stato non si mostri prono alle richieste di ulteriori competenze da parte delle Regioni, come, nel corso di questa legislatura, sono state avanzate da alcune di loro. Perché ciò non sarebbe, né giustificato, né comprensibile, se non mettendo definitivamente a repentaglio la credibilità dello Stato e, indirettamente, la nostra stessa identità.
Alberto Abrami
Lascia un commento