di Francesco Saraceno
Dopo un lungo periodo di relativa stabilità, che aveva indotto molti, anche in economia, a parlare di fine della storia, l’economia mondiale è stata investita da due crisi epocali in poco più di dieci anni e poi dal ritorno dell’inflazione. Come se ciò non bastasse, queste crisi si innestano su tendenze di lungo periodo che richiederanno nei prossimi anni un profondo ripensamento degli obiettivi della politica (non solo economica) e degli strumenti da sviluppare per raggiungerli. Le economie avanzate si trovano oggi a dover ripensare il quadro teorico che è servito da riferimento alla politica economica per decenni, cercando allo stesso tempo di riorientare il proprio modello di sviluppo per mettere al centro la sostenibilità, in primo luogo ambientale ma anche sociale ed economica.
Non una novità ma un ritorno
Questi anni di crisi a ripetizione (Adam Tooze ha riesumato il termine “policrisi” per descrivere questo periodo) hanno visto il ritorno dello “Stato regolatore” in economia. Si tratta di un ritorno perché nei quarant’anni successivi alla crisi del 1929, e in particolare nel periodo del secondo dopoguerra, l’intervento pubblico in economia era la norma non solo per la classica funzione keynesiana di regolazione della domanda e di gestione del ciclo economico, ma anche per la costruzione del welfare state, per le politiche redistributive e le politiche industriali per la crescita di lungo periodo. Sono quelli gli anni dell’IRI e delle partecipazioni statali in Italia e delle politiche del New Deal negli Stati Uniti. E sono anche gli anni che non a caso vanno sotto il nome di Trente Glorieuses, di una crescita stabile e sostenuta, favorita da tassi di investimento (pubblici e privati) molto elevati.
La crisi petrolifera segna un cambiamento di paradigma. Con il declino dell’economia keynesiana si afferma un paradigma di Stato minimo, un Nuovo Consenso incentrato sull’efficienza dei mercati nel garantire crescita e convergenza economica. La politica economica attiva viene bandita sia nella funzione keynesiana di regolazione del ciclo che come strumento per orientare e favorire la crescita nel lungo periodo. Di fatto in quegli anni si impone un modello che lega le mani a governi e banche centrali con regole monetarie e di bilancio, e vincola la politica industriale sostituendola con quella della concorrenza. Principale strumento della politica economica sono le riforme strutturali, che rimuovendo rigidità e frizioni consentono ai mercati di generare crescita e produttività. Non è un caso che le istituzioni europee, pensate proprio in quegli anni con il Trattato di Maastricht, siano incentrate sul Patto di stabilità fondato sul quasi esclusivo operare degli stabilizzatori automatici, su un mandato molto restrittivo per la BCE (inflation targeting) e su una politica della concorrenza che ambisce a “livellare il terreno di gioco”, impedendo l’emergere di grandi monopoli e l’utilizzo degli aiuti di Stato.
Successivamente, la crisi finanziaria globale del 2008 mostra i limiti di questa visione e segna il “Ritorno dello Stato”, in particolare delle politiche di bilancio. Questo ritorno si articola in tre fasi. All’inizio, in reazione alla crisi finanziaria, con politiche di stabilizzazione keynesiane. Poi l’attenzione si sposta sulla necessità di rinnovare uno stock di capitale deteriorato dopo più di tre decenni di investimenti pubblici sottotono (cui l’austerità dei primi anni Duemila dieci ha dato il colpo di grazia). Infine, con la pandemia emerge in modo lampante l’insufficienza di beni pubblici globali (sanità e istruzione ad esempio) per i quali non si può contare sui soli mercati.
Questa nuova fase è in qualche modo simboleggiata dal programma Next Generation EU (NGEU), varato durante la pandemia. NGEU è articolato intorno a piani d’investimento nazionali (i PNRR) finanziati con fondi europei. È sicuramente il più innovativo strumento concepito dall’UE negli ultimi anni e un passo importante verso maggiori investimenti pubblici in Europa. Si tratta tuttavia di un piano temporaneo (che dovrebbe concludersi entro il 2026) e limitato. Incidentalmente, proteggere gli investimenti pubblici dovrebbe essere una priorità, sia nel dibattito in corso sulla riforma del Patto di Stabilità che in quello, che purtroppo non decolla, sulla creazione di una capacità di bilancio europea.
In Italia, più che in altri Paesi, Next Generation EU e il PNRR hanno monopolizzato il dibattito su investimenti pubblici e crescita, come se i 200 miliardi stanziati per il nostro Paese (la cifra più elevata in Europa) fossero l’alfa e l’omega della politica economica italiana negli anni a venire. Ovviamente non è così. Chi scrive ha fin dall’inizio sottolineato l’importanza (anche quantitativa) del programma, ed evidenziato la svolta epocale del governo tedesco, per la prima volta disposto a mettere il proprio peso a sostegno di un programma di investimento comune e di mutualizzazione del debito. Tuttavia, il PNRR deve essere considerato complementare a, e non sostitutivo di, un solido esercizio di programmazione economica, che vada ben oltre il 2026 (l’orizzonte di NGEU). Il ritardo infrastrutturale italiano ed europeo e il sostanziale fallimento della strategia di Lisbona che avrebbe dovuto trasformare l’Unione Europea nella più dinamica economia della conoscenza al mondo, sono il risultato di decenni di compressione degli investimenti pubblici e privati; è illusorio pensare che un ritardo del genere possa essere colmato in tre o quattro anni con qualche centinaio di miliardi.
Non solo politica industriale
Il ritorno dello Stato nelle politiche per la crescita e per la transizione passa anche per una ridefinizione della politica industriale, che nelle intenzioni era un pilastro del NGEU ma che ha finito per avere un ruolo abbastanza marginale. Dal dibattito recente emerge che una rinnovata politica industriale non dovrebbe limitarsi a un generico protezionismo e alla proposizione di campioni europei, grandi oligopoli industriali che competono sui mercati mondiali. L’obiettivo della politica industriale, ne vediamo l’importanza in questa fase di inflazione strutturale, deve essere quello eliminare colli di bottiglia e garantire alle imprese flussi di domanda stabile che favoriscano l’investimento privato. In Lo Stato Innovatore Mariana Mazzucato sostiene che lo Stato ha un ruolo importante nel sostenere l’innovazione e la crescita: in primo luogo, esso è paziente, nel senso che può permettersi di attendere (più degli imprenditori privati) prima di raccogliere i frutti dell’investimento. Poi, è guidato dall’obiettivo di massimizzare non i profitti, ma il benessere sociale, il cui perimetro si estende ben al di là del Pil. In aggiunta a queste caratteristiche sottolineate da Mazzucato, lo Stato ha la capacità di finanziarsi a lungo e a lunghissimo termine a condizioni che le imprese private raramente sono in grado di ottenere. Quest’ultima caratteristica è ulteriormente enfatizzata dal dibattito su stagnazione secolare e limite inferiore dei tassi, che hanno cambiato radicalmente il contesto in cui operano le finanze pubbliche. Se oggi i tassi di interesse sono elevati e l’inflazione rimane ostinatamente sopra agli obiettivi delle banche centrali, ci sono ragioni per credere che nel medio termine le tendenze deflazionistiche per l’economia mondiale torneranno a prevalere.
È per queste caratteristiche che lo Stato fa o dovrebbe fare molto più che assicurare i suoi compiti classici, come la fornitura di beni pubblici o le politiche anticicliche di natura keynesiana. Esso può consentire al sistema economico di sondare possibilità tecnologiche a priori impensabili e di esplorare territori nei quali i mercati non si addentrerebbero mai, anche se fossero liberi da imperfezioni (è cosa nota che le tecnologie che sono alla base d’internet furono inizialmente sviluppate nel quadro di progetti militari statunitensi). In quest’ottica la politica industriale deve avere l’obiettivo di favorire lo spostamento di risorse da settori di “retroguardia”, magari caratterizzati da rendite di posizione, a settori innovativi più rischiosi. L’intervento dello Stato può andare dalle classiche tasse e sussidi all’investimento pubblico, in infrastrutture tangibili e intangibili (come il capitale umano) passando per la coesione territoriale, la regolamentazione, le politiche creditizie o addirittura le politiche monetarie (si pensi all’interessante dibattito sull’opportunità per le banche centrali di privilegiare acquisti di titoli “verdi”).
Le politiche per la formazione e più in generale le politiche attive per il lavoro sono centrali in questo quadro, contribuendo rendere coerenti domanda e offerta di lavoro in settori esistenti o di cui si prevede l’emergere in futuro. Lo Stato imprenditore deve insomma riuscire ad allungare l’orizzonte decisionale degli agenti economici favorendo investimenti in capitale sia umano sia fisico e concorrendo all’emergere di nuovi bisogni e di nuovi mercati destinati a soddisfare questi bisogni.
Ovviamente, è importante che la ritrovata enfasi sulla politica industriale per favorire processi economici desiderabili dal punto di vista sociale (ad esempio la sostenibilità ambientale) sia accompagnata da politiche fiscali volte a ridurre le disuguaglianze e, come era tradizione nel pensiero neoclassico di fine Ottocento, assicurarsi che i benefici globali siano redistribuiti tra vincenti e perdenti.
Un ottimo esempio di politica industriale multidimensionale è l’Inflation Reduction Act (IRA), una delle politiche faro dell’amministrazione Biden. Contrariamente a quello che si potrebbe pensare guardando al nome, l’IRA ha molto poco a vedere con la riduzione dell’inflazione, e molto con un progetto di lungo periodo di reindustrializzazione e di trasformazione strutturale dell’economia statunitense. La legge viene a completare un trittico composto anche dal CHIPS and Science Act che finanzia ricerca in Ricerca e Sviluppo nelle tecnologie di punta (tra cui ovviamente i semiconduttori) e l’Infrastructure Investment and Jobs Act.
L’IRA prevede in primo luogo sussidi per investimenti nelle rinnovabili, nella produzione di veicoli elettrici, e in altre attività volte a ridurre le emissioni. Inoltre, la legge prevede di sostenere la domanda in questi settori in modo da consentire a queste tecnologie di arrivare a maturità e ridurre i costi. L’IRA è anche interessante, per una serie di disposizioni innovative e a volte controverse. La legge prevede infatti una clausola di contenuto americano (o di economie “amiche”) negli input di produzione, un finanziamento a lunghissimo termine volto a incentivare investimenti più rischiosi, e una disposizione che impone un tasso minimo di imposizione sulle società (il 15%) volto a far finanziare una parte significativa del pacchetto alle grandi imprese. Si vede come il sostegno alla domanda e all’offerta siano impossibili da distinguere in un insieme di misure che operano su entrambi i fronti.
È significativo che le norme sulla tassazione minima, volte a ridurre l’elusione fiscale, siano state inserite nell’IRA. Questo mostra come sia semplicistico immaginare che politiche industriali attive debbano necessariamente essere associate all’indebitamento pubblico. Parte di queste politiche multidimensionali comportano la scelta di come distribuire costi e benefici, e non necessariamente richiedono che questi ricadano sulla collettività.
Si noti che anche il Next Generation EU si iscrive nella slogica di orientare l’economia verso obiettivi socialmente desiderabili, scegliendo di non finanziare in modo indiscriminato gli investimenti per la ripresa, ma di selezionare settori specifici (transizione ecologica, digitalizzazione, coesione territoriale). È deplorevole che i tre governi che si sono succeduti dal 2020 abbiano perduto l’occasione di rendere il PNRR italiano parte di una più vasta strategia di sviluppo industriale, di coesione territoriale e di qualificazione della manodopera.
La ricetta per il ritardo tecnologico UE
Il dibattito sulle politiche per la transizione ecologica mostra le difficoltà di messa a terra di politiche che implicano costi e benefici a orizzonti diversi. La Commissione europea ha recentemente presentato una proposta per raggiungere la neutralità carbone entro il 2050 imperniata sull’espansione del sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’UE. Obbligando a comprare dei “diritti di emissione” di CO2, il sistema forza le imprese ad internalizzare i costi delle attività inquinanti e in passato si è già dimostrato efficace. La proposta prevede di potenziare il meccanismo aumentando il prezzo dei diritti di emissione ed estendendo lo schema a settori e attività finora esclusi.
In Italia la proposta ha provocato una levata di scudi e ci si è spinti a definire la transizione ecologica un “bagno di sangue”: secondo questa visione, gli aggravi di costo finirebbero per mettere in crisi l’industria manufatturiera europea e, visto il nostro ritardo nello sviluppo di tecnologie verdi, la decarbonizzazione finirà per favorire altri Paesi, come la Cina. Questa prospettiva è dannosa e incongrua, e anzi in un recente rapporto la BCE stima che il vero bagno di sangue sarebbe causato dall’inazione: i costi di breve termine della transizione ecologica costituiscono anche un’opportunità di progresso tecnologico e dovrebbero essere visti come investimento; e comunque impallidiscono a fronte dei costi di medio lungo periodo del cambiamento climatico.
Proprio nel settore su cui si concentrano le maggiori critiche, quello del trasporto, la Commissione vuole favorire l’emergere di campioni europei capaci di sviluppare tecnologie innovative e di soddisfare una domanda globale (ad esempio di veicoli elettrici) destinata ad esplodere nei prossimi anni. Si cerca insomma, nello spirito dei lavori di Mazzucato citati sopra, di forzare i mercati ad abbandonare il rassicurante business as usual e fare quel salto verso il futuro nel quale finora hanno esitato a lanciarsi, consegnando la leadership ad altri Paesi. Quindi, è certo vero che le misure a sostegno della transizione ecologica europea rischiano oggi di portare benefici soprattutto per i nostri concorrenti. Tuttavia, siccome il ritardo che abbiamo accumulato finirà comunque per metterci prima o poi fuori mercato, la proposta della Commissione deve essere vista come un’ancora di salvezza che ci potrà consentire di colmare il nostro ritardo tecnologico, sottraendoci ad un destino già scritto. Essa deve quindi essere vista proprio come una componente della politica industriale multidimensionale di cui parlavamo sopra, in cui l’obiettivo della decarbonizzazione convive con quello, altrettanto ambizioso, di dare un impulso decisivo allo sviluppo industriale e tecnologico europeo, facendogli colmare il ritardo che lo separa da altri Paesi.
Sta insomma emergendo, intorno alle politiche industriali per la transizione ecologica, un nuovo paradigma della politica economica, un policy mix, in cui interventi sull’offerta e sulla domanda, con effetti ad orizzonti variabili, vengono messi in cantiere simultaneamente e utilizzando una gamma di strumenti. Le vecchie dicotomie tra domanda e offerta, tra crescita e ciclo, tra breve e lungo periodo, tra politiche keynesiane e politiche strutturali, nel contesto attuale sembrano vestigia preistoriche. Questo nuovo paradigma ha il potenziale di rivoluzionare il nostro modo di intendere la politica economica ma porterà anche a un aumento significativo della complessità delle scelte. Bisognerà esplicitare nel dibattito democratico la distribuzione di costi e benefici di queste politiche e adottare misure redistributive necessarie per garantirne l’accettabilità sociale.
Francesco Saraceno
SciencesPo, LUISS e ISPI Senior Associate Research Fellow
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