Tra il 17 e il 18 ottobre si è tenuto in Cina il terzo Belt and Road Forum for International Cooperation, che ha raccolto capi di stato e rappresentanti dai paesi aderenti all’iniziativa cinese. Il Forum coincide anche con il decennale della Belt and Road Initiative (BRI), lanciata nel 2013 dal Presidente cinese Xi Jinping.
Da notare nell’incontro: a) la presenza di Putin, accolto con grandi onori b) la partecipazione dei paesi del Global South c) l’assenza dell’Europa (con l‘eccezione di Ungheria e Serbia) e dell’Italia d) un ripensamento dell’iniziativa.
Al Forum erano presenti 23 capi di stato – meno dei 37 del precedente incontro nel 2019 – e rappresentanti di oltre 130 paesi, principalmente del cosiddetto Sud Globale.
La revisione della BRI prevede un allontanamento dell’iniziativa da progetti infrastrutturali massicci in favore di progetti volti alla digitalizzazione, alle collaborazioni in settori high-tech – come AI – e con un’attenzione alla sostenibilità. Per finanziare questo nuovo corso, durante il Forum, tra la Cina e i partecipanti sono stati firmati progetti di cooperazione per un valore di oltre 97 miliardi di dollari.
È la prima volta che l’Italia non prende parte al Forum BRI visto che nel 2017 aveva partecipato il presidente del Consiglio Paolo Gentiloni e nel 2019 Giuseppe Conte. La visita di Conte era avvenuta poche settimane dopo che l’Italia aveva formalmente aderito all’iniziativa con un memorandum d’intesa firmato in occasione della visita a Roma di Xi Jinping. La partecipazione italiana alla BRI è stata oggetto di forti critiche da parte europea e statunitense in quanto unico tra i paesi del G7 ad aderire. L’accordo prevede il rinnovo automatico ogni 5 anni, ma i paesi possono decidere di annullare il rinnovo fino a tre mesi prima di questa data (che per l’Italia è dicembre 2023). L’Italia sembra intenzionata a non procedere con il rinnovo automatico che scatterebbe a marzo.
A dieci anni dal sua prima formulazione, la BRI è riuscita a creare consenso – almeno tra gli oltre 150 paesi che vi hanno aderito – attorno a una narrazione sullo sviluppo globale promossa da Pechino. Tuttavia, le promesse di proposperità non si sono compiutamente realizzate, perchè i benefici per i paesi riceventi sono risultati inferiori rispetto alle criticità emerse. Per questo, fin dal secondo forum del 2019 la Cina ha puntato a una revisione in favore di una maggiore sostenibilità finanziaria e ambientale. L’obiettivo è stato solo parzialmente raggiunto, visto che anche nel terzo forum le correzioni sono andate verso un’iniziativa più leggera e sostenible di quanto non fosse stato presentato all’inizio. Inoltre, pur restando centrale nella proposta cinese di revisione dell’ordine internazionale, negli ultimi anni Pechino le ha affiancato tre iniziative globali rivolte alla sicurezza, allo sviluppo e alla civilizzazione. Queste iniziative sono note come Global Development Initiative (GDI), Global Security Initiative (GSI) e Global Civilization Initiative (GCI) e si presentano come tentativo cinese di produrre “beni pubblici” per la comunità internazionale, In ottica occidentale, la BRI è diventata il simbolo della proiezione cinese all’estero volta a un capillare controllo delle vie del commercio, delle materie prime e dei legami finanziari con i paesi più poveri.
Che cos’è la BRI nella proposta cinese?
La Belt and Road Initiative (BRI) è una delle principali iniziative economiche e di politica estera del governo della Repubblica popolare cinese. Si tratta di una strategia di sviluppo su scala globale, lanciata dal Presidente cinese Xi Jinping nel 2013, con un richiamo diretto alle storiche rotte commerciali della Via della Seta che in epoca medievale legavano la Cina all’Europa attraverso il continente euroasiatico. Il nome è composto da una parte terrestre, la Silk Road Economic Belt – che dovrebbe svilupparsi in Asia Centrale, Medio Oriente e Russia prima di raggiungere l’Europa – e da una parte marittima, la 21st Century Maritime Silk Road – che coinvolgerebbe il Sudest asiatico, l’oceano Indiano e il Mediterraneo.
Inizialmente intesa come strumento per connettere la Cina ai mercati euroasiatici, a un decennio dalla sua creazione, la BRI ha superato questi limiti geografici. Secondo il Belt and Road Portal sono infatti 152 i paesi che fino ad oggi hanno aderito al progetto cinese. Inoltre, nel decennio appena trascorso, sono stimati a una cifra di oltre 1.000 miliardi di dollari gli investimenti targati BRI.
Spesso descritta come un progetto infrastrutturale, l’iniziativa è in realtà un ambizioso progetto economico-politico. La logica proposta dalla Cina è quella della connettività e, soprattutto, del mutuo beneficio tra i paesi aderenti, che ha trovato la sua applicazione più pratica nella costruzione di una vasta rete di infrastrutture, pirma in eurasia, poi senza limitazioni geografiche. Con queste premesse, Pechino puntava a facilitare l’accoglienza dei propri investimenti, narrandoli come di interesse dei paesi riceventi.
Dal punto di vista teorico, la BRI si è poi inserita in un più ampio schema che prevede la promozione di una “comunità dal destino condiviso”, un concetto secondo cui la Cina deve farsi portatrice di un nuovo modello di relazioni internazionali incentrato sulla cooperazione win-win tra paesi.
Questi princìpi sono veicolati attraverso il richiamo storico alla Via della Seta, un elemento condiviso da tutti i paesi euroasiatici che fanno risalire al periodo storico tra il II secolo a.C. al XVI secolo d.C., in parte anche idealizzandolo, una fase di prosperità dovuta all’interscambio. Rilanciare le connessioni della Via della Seta vuol dire promettere un ritorno alla prosperità grazie alle connessioni e consente di facilitare la ricezione degli investimenti cinesi inseriti in questo quadro.
Come è strutturata la BRI?
Il governo cinese ha delineato nel 2015 nel documento “Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st- Century Maritime Silk Road ” delle linee guida per lo sviluppo della BRI che si articolano in sei corridoi, partendo da accordi e relazioni già consolidate:
- New Eurasian Land Bridge, che partendo dalla provincia cinese di Jiangsu, attraversa lo Xinjiang, fino ad arrivare in Olanda;
- China-Mongolia-Russia Economic Corridor;
- China Central Asia-West Asia Economic Corridor;
- China-Indochina Peninsula Economic Corridor, comprende la sottoregione del Grande Mekong
- China – Pakistan Economic Corridor;
- Nel Bangladesh-China-India-Myanmar Economic Corridor era inizialmente prevista la collaborazione indiana che però non sembra esserci e ad oggi l’attore più attivo del corridoio è il Myanmar.
Tra questi, sono numerosi i progetti che puntano a migliorare la cooperazione e connettività marittima. La rete della Maritime Silk Road si è estesa fino a comprendere 113 porti in 43 diversi paesi – tra questi anche l’Italia con il porto di Vado Ligure. Questi corridoi non devono però essere intesi come vincolati per la creazione di progetti o collaborazioni all’interno dell’Iniziativa. Gli attori privati che compongono il complesso macchinario della BRI spesso escono al di fuori di queste iniziali linee guida per lo sviluppo della Via della Seta, seguendo i propri interessi economici e strategici.
Al filone principale di applicazione pratica infrastrutturale, negli anni, si sono parallelamente sviluppati due ulteriori rami delle BRI: la Health Silk Road e la Digital Silk Road. La prima ha preso piede durante il periodo della pandemia e ha giocato un ruolo nel favorire la “vaccine diplomacy” di Pechino; la seconda invece mira a migliorare la connettività nei paesi membri attraverso l’utilizzo di tecnologie prodotte in Cina – come le reti 5G prodotte da Huawei. Se la prospettiva di una rete infrastrutturale – in particolare portuale – ha creato allarmi per un controllo cinese delle vie di comunicazione, la Health Silk Road è stata letta come una azione aggressiva di Soft Power in un periodo critico. In particolare, l’Alto Commissario per la politica estera della UE Borrell nella primavera del 2020 aveva accusato la Cina di essere impegnata in una “battaglia delle narrazioni” volta a dipingere l’Europa come inadempiente nel soccorso ai primi paesi colpiti dalla pandemia – l’Italia su tutti – mentre Pechino si presentava come soggetto solidale. Allo stesso modo, la critica alla connettività digitale guidata da Pechino va inserita nel contesto della competizione tecnologica tra Usa e Cina e al timore occidentale che la Cina voglia aggiudicarsi il primato tecnologico controllando lo sviluppo e gli standard delle infrastrutture delle telecomunicazioni.
Perché Xi Jinping ha creato la BRI?
Gli obiettivi cinesi nella creazione della BRI sono di carattere economico e politico.
Sul piano economico la BRI si pone l’obiettivo di rafforzare le relazioni commerciali e industriali tra i paesi membri dell’iniziativa per 1) trovare uno sfogo alla sovraccapacità produttiva dell’industria cinese 2) trovare nuove opportunità di investimento più redditizie dei mercati cinesi, ormai saturi 3) trovare nuovi mercati per le merci cinesi – soprattutto per quelle prodotte nelle regioni interne e lontane dal mare – e garantirsi l’accesso a materie prime.
Queste esigenze sono la conseguenza dello stimolo pubblico di oltre 586 miliardi di dollari approvato nel 2008 dal governo cinese per contrastare la crisi finanziaria internazionale, utilizzato soprattutto nei settori delle costruzioni e delle infrastrutture. Se lo stimolo è stato funzionale al mantenimento di alti tassi di crescita del Pil, ha però provocato anche un eccesso di indebitamento e la saturazione delle opportunità di investimento nei settori più coinvolti.
La BRI ha così favorito gli investimenti di Pechino nei settori non più profittevoli in patria e in risorse energetiche naturali importanti come carbone, petrolio e gas: non a caso alcuni dei paesi maggiormente interessati dalla BRI sono la Russia, quelli dell’Asia Centrale e del Medio Oriente.
Dal punto di visto politico, la BRI punta a creare un network di paesi che condivida una proposta di revisione delle relazioni economiche internazionali definite secondo la visione di Pechino, quella della comunità dal destino condiviso. Questo ragionamento, promosso fin dal 2013 ha di fatto anticipato le esplicite richieste di revisione dell’ordine internazionale che sono diventate sempre più frequenti dopo la guerra della Russia in Ucraina e che hanno trovato applicazione nell’allargamento dei BRICS – l’organo formato originariamente da Brasile, Russia, India, Cina e Sudafrica – così come nel rafforzamento della Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai (SCO), un organismo regionale di carattere militarea guida russa e cinese.
Cosa spinge i paesi a diventare parte della BRI?
La promessa di prosperità, presentata soprattutto dal punto di vista del miglioramento della propria connettività marittima e terrestre è il principale incentivo all’adesione.
In secondo luogo, un ulteriore fattore di attrazione è l’apparente non condizionalità che accompagna gli investimenti offerti dalla Cina, in contrasto con gli standard richiesti da attori o istituzioni internazionali a guida occidentale. Tuttavia, la “facilità”, soprattutto nei primi anni della BRI, con cui molti paesi del Sud Globale hanno avuto accesso ai finanziamenti cinesi ha provocato un forte dibattito internazionale che ha legato l’approccio cinese alla cosiddetta “trappola del debito”.
L’accusa verso Pechino è di fornire prestiti agevolati ai paesi in via di sviluppo, con l’obiettivo di ottenere concessioni politiche ed economiche nel momento in cui tali paesi dovessero rivelarsi insolventi.
I casi che hanno fatto scuola in questo senso sono lo Sri Lanka e lo Zambia. Il primo, a causa dell’incapacità di ripagare i debiti contratti con la Cina per costruire il porto di Hambantota nel 2018 ne ha ceduto il controllo a Pechino per 99 anni. Il secondo paese invece, non essendo riuscito a risarcire un primo pagamento dei debiti verso la Cina nel 2020, per due anni ha cercato di rinegoziare il proprio debito con il governo cinese.
Nonostante la Cina smentisca le accuse di indurre in “trappola” i paesi a basso reddito, altre nazioni hanno preso consapevolezza della difficoltà di ripagare determinati progetti infrastrutturali e hanno chiesto di rinegoziare i prestiti o i progetti previsti con la Cina, portando alla cancellazione o al ridimensionamento di alcuni di essi.
Sebbene ci siano paesi che hanno considerevolmente aumentato la propria esposizione debitoria nei confronti della Cina, non risulta però provato che esista questa strategia deliberata.
Alla Cina conviene ancora investire o sta tornando sui suoi passi?
In occasione del terzo Forum BRI l’attenzione si è focalizzata su un ripensamento dell’iniziativa, per risolvere alcune delle criticità emerse negli anni. Esse sono sia di natura interna, sia legate alla risposta internazionale che il progetto ha ricevuto.
Dal punto di vista interno il problema maggiore è legato alla disponibilità delle risorse da investire – in riduzione con il rallentamento economico cinese – e al ritorno degli investimenti in paesi a rischio. Infatti, con più di 110 miliardi da euro ancora da ricevere, la Cina è attualmente il maggiore creditore dei paesi in via di sviluppo. Pechino, però, sta avendo particolari problemi nel riscuotere i soldi prestati dalle banche cinesi. Infatti, molti dei paesi del Sud Globale negli ultimi anni, in seguito alla pandemia e agli scossoni provocati dai recenti conflitti internazionali, hanno cercato di rinegoziare i termini del loro debito con il governo cinese causando problemi economici alle aziende cinesi coinvolte. Per questo, come anticipato, i nuovi progetti saranno ridotti in termini di dimensioni e di rischio. Di fatto, gli investimenti in paesi ad alto rischio che solo la Cina si è azzardata a fare mentre le istituzioni occidentali evitavano, si sono effettivamente dimostrati non solvibili e ora anche Pechino si è dovuta indirizzare su opportunità più sicure, sia dal punto di vista geografico (America Latina invece di Africa) sia nella tipologia di investimento.
Dal punto di vista internazionale, invece, si è sviluppata una narrazione di forte contrasto all’ascesa della proiezione estera cinese. Da quando la BRI è stata proposta, infatti, ci sono stati numerosi tentativi per cercare di fare concorrenza al piano cinese, soprattutto dal punto di vista infrastrutturale. Le maggiori proposte sono il Global Gateway lanciato dall’Unione Europea, la Partnership for Global Infrastructure and Investment (PGII, ex Build Back Better World) spinta dagli Stati Uniti e G7, e il Corridoio India–Medio Oriente–Europa (IMEC), mentre a livello di iniziative di singoli stati si segnalano la Clean Green Initiative lanciata dal governo UK e la Partnership for Quality Infrastructure giapponese.
Che importanza ha la BRI per l’Italia?
L’adesione dell’Italia alla BRI tramite la firma del memorandum (intesa politica non vincolante) nel marzo 2019 ha avuto grande eco a livello internazionale in quanto è stata l’unico membro del G7 ad aderire.
L’adesione italiana all’iniziativa è avvenuta in un contesto in cui il paese puntava a rafforzare il proprio posizionamento di hub commerciale nel Mediterraneo e, allo stesso tempo, a rafforzare le relazioni politiche con Pechino per poi incrementare anche i rapporti economici e commerciali. Questi temi erano oggetto anche della partecipazione di Gentiloni al Forum del 2017, senza che tale interesse causasse risentimenti occidentali.
Infatti, rafforzare le relazioni politiche per promuovere i rapporti economici era in quel periodo una pratica di cooperazione già collaudata da altre economie sviluppate, come il Regno Unito (che nel 2015 aveva ospitato Xi Jinping a Londra e descritto la situazione dei rapporti bilaterali come una nuova “golden era”).
Tuttavia, la firma del memorandum nel 2019 è avvenuta in un momento di transizione del sistema internazionale. Se da un lato l’elezione di Donald Trump a Presidente degli Stati Uniti nel 2016 aveva portato all’avvio nel 2018 di un confronto tecno-commerciale e politico con Pechino, dall’altro nei mesi a cavallo del 2017-2018 Xi Jinping aveva impresso una decisa svolta autoritaria e ideologica alla Cina col XIX Congresso del PCC e la successiva revisione della costituzione cinese. Di conseguenza, ciò che non era sensibile nel 2017 (discussione su investimenti nei porti e rafforzamento delle relazioni politiche) lo era diventato in un 2019 caratterizzato dal confronto degli Usa con la svolta autoritaria di Xi Jinping.
Così, nonostante altri paesi europei abbiano firmato memorandum simili (tra i quali Cechia, Ungheria, Polonia, Grecia e Portogallo) l’adesione di un paese come l’Italia ha rappresentato un salto di qualità per la BRI. Per questo è emersa una forte pressione di Stati Uniti e Europa perché l’Italia si ritirasse dall’iniziativa.
Sebbene manchi ancora l’ufficialità, l’Italia è ormai chiaramente intenzionata a non rinnovare il memorandum, come d’altronde il governo ormai da qualche mese ha già fatto intuire e come dimostra la sua assenza dal Forum. Come gestire l’uscita, però, è stato oggetto di grandi attenzioni nei mesi passati. L’obiettivo è quello di allinearsi alla politica verso la Cina di Stati Uniti e Unione Europea, senza però danneggiare le relazioni con Pechino.
Il governo Meloni ha quindi adottato una strategia improntata alla prudenza che si è manifestata in più fasi. Dopo le prime indiscrezioni sul possibile ritiro dall’iniziativa, infatti, delegati cinesi hanno condotto una serie di missioni in Italia per cercare di convincere il governo a rinnovare il memorandum. La posizione italiana è stata quella di dare maggiore importanza ad un altro tipo di accordo bilaterale, ovvero il partenariato strategico tra due paesi siglato nel 2004 sotto il Governo Berlusconi, rinnovato nel 2014 e da rinnovarsi l’anno prossimo. In questo modo il governo ha rassicurato Pechino sul fatto che il ritiro italiano dalla BRI non andrebbe interpretato come una decisione ostile e che si tratterebbe semplicemente di traslare il partenariato con la Cina al di fuori del contesto della BRI. Tali negoziazioni sembrano aver avuto buon esito, dato che a settembre sono riprese – dopo un lungo stop dovuto anche alla pandemia – le visita in Cina di delegazioni governative di alto livello, a partire dal ministro degli esteri Antonio Tajani. Queste visite sembrano indicare che ci sia un’apertura da parte cinese a far ripartire le relazioni al di fuori del contesto del memorandum. A questo proposito, oltre a essere ancora attesa una visita in Cina del Presidente del Consiglio Meloni, è stata annunciata una visita del Presidente della Repubblica Matterella per i primi mesi del 2024.
a cura di Ispi
Lascia un commento