Il welfare all’italiana: proposte di riforma del sistema

Le distorsioni del sistema italiano sono già alle origini della sua fondazione. Due proposte: reintrodurre, nella materia pensionistica, un principio di flessibilità in uscita; favorire e promuovere l’adesione al sistema di previdenza complementare.

Alle radici del welfare all’italiana è il titolo di un prezioso saggio, scritto da Maurizio Ferrera Valeria Fargion e Matteo Jessoula, edito da Marsilio e pubblicato nella sua prima edizione nel novembre scorso. Il saggio, commissionato nel 2004 da Banca d’Italia, e quindi circa otto anni addietro, assolve all’intento di risalire alle origini e quindi prevedere il possibile futuro di un modello sociale, quello del welfare italiano, che già in copertina è definito squilibrato.

In estrema sintesi, le distorsioni del sistema italiano sono già alle origini della sua fondazione verso la fine dell’Ottocento, motivo soprattutto di un’arretratezza storico-istituzionale secondo gli autori mentre personalmente propenderei per un maggiore fattore di arretratezza di tipo storico-culturale, si aggravano con le scelte fasciste corporative, tecnicamente di tipo occupazionali e non universalistiche (come avviene viceversa nelle democrazie del nord Europa), e s’implementano in definitiva con i processi di selezione della spesa pubblica a partire dagli anni cinquanta e fino alla crisi culminata all’inizio degli anni novanta del secolo scorso.

Le distorsioni di sistema emergono sia sul piano funzionale delle prestazioni garantite che sul piano distributivo delle risorse di destinazione, per una rappresentazione che nella media 2000-2008 della spesa sociale per settore in percentuale rispetto alla spesa sociale totale mostra questa situazione:

Ciò premesso, vediamo cosa è stato fatto ancora in Italia in questi ultimi anni sul versante della spesa previdenziale, che rappresenta senz’altro la voce di maggior spesa, e in linea di principio cosa invece resterebbe ancora da fare.

Il nostro sistema di previdenza è costruito su tre pilastri, due a contribuzione obbligatoria ed uno ad iniziativa volontaria mediante adesione a forme assicurative o finanziario-assicurative quali Pip, polizze unit-linked o index-linked. Va anche precisato che, con l’avvento del decreto legislativo 252/05, la differenza tra secondo e terzo pilastro tende a scomparire, date le condizioni di vantaggio, soprattutto in termini di tassazione, introdotte per le forme pensionistiche complementari, secondo la dizione recepita nel testo del decreto medesimo.

In questi ultimi venti anni, a partire dalla legge delega 421/92, il sistema generale di previdenza ha subito rilevanti e continue modifiche, alla ricerca sostanziale di un equilibrio relativo al crescente fabbisogno di spesa.

A garanzia del principio di solidarietà, insito in un sistema a ripartizione – in base al quale con le risorse contributive dei lavoratori in attività di servizio si provvede al fabbisogno di spesa per il pagamento delle pensioni dei lavoratori non in attività di servizio, per anzianità, vecchiaia, invalidità o disoccupazione involontaria – a fronte del fabbisogno di spesa crescente (in rapporto al Pil, per il periodo dal 1989 al 2010 in media dall’11% al 15%: cfr., Rapporto 2012 del Nucleo di valutazione della spesa previdenziale), durante il periodo a cui si è fatto riferimento è stato necessario introdurre elementi di capitalizzazione delle risorse, in modo cioè da rendere innanzitutto produttive quelle già esistenti e quindi implementarle.

Le riforme di questi anni hanno pertanto introdotto nei diversi ambiti, in particolare di primo e secondo pilastro, misure quali:

● il metodo di calcolo contributivo per le pensioni (legge n. 335/95);

● il Tfr nel pubblico impiego (Dpcm, Decreto del presidente del Consiglio dei ministri, 2/3/2001);

● una generale riforma dei sistemi di previdenza complementare, distinta per i settori di lavoro privato (decreto legislativo 252/05) e pubblico (decreto legislativo 124/93), con misure tuttavia che, ad esempio, a livello di tassazione delle prestazioni, non giustificano affatto ancora oggi una persistente differenza di trattamento.

Come si diceva, queste modifiche sono sempre state orientate dall’esigenza di contenere il fabbisogno di spesa crescente, cosa che, nel tempo e nel complesso, ha portato soprattutto ad una riduzione dei tassi di sostituzione, ovvero la misura del rapporto tra il primo assegno di pensione e l’ultimo assegno di stipendio.

L’insieme di queste misure, da un punto di vista dell’equilibrio finanziario di sistema, si è rivelato tuttavia insufficiente; così che di recente le modifiche introdotte dalla legge n. 214/2011 (cd. riforma Fornero) hanno ampliato l’applicazione del metodo contributivo con il sistema pro-rata e soprattutto hanno innalzato l’asticella per il conseguimento del diritto a pensione, attraverso un meccanismo di rigidità in opposizione a quello flessibile previsto dalla riforma Dini (legge n. 335/95) e solo in parte dal meccanismo delle quote di cui già alla legge Maroni (n. 243/2004). E questo, dopo che la legge n. 122/2010 aveva già introdotto differenti meccanismi di computo delle prestazioni di ricongiunzione, implementando gli oneri a carico degli iscritti.

Nonostante tutto questo, sempre tenendo presente quello che è l’obiettivo dell’equilibrio finanziario di un sistema a ripartizione, anche le recenti misure sono tuttavia da ritenersi inadeguate. L’equilibrio di sistema richiede infatti un patto tra le generazioni, in grado di ridistribuire le risorse tra i due diversi insiemi di lavoratori in attività di servizio e lavoratori che non sono o non sono più in attività di servizio.

A tal fine, la via maestra rimane quella dell’armonizzazione dei trattamenti; e da questo punto di vista, ad esempio, la risposta del governo con il Decreto del presidente del Consiglio dei ministri 185/2012 alla sentenza della Corte Costituzionale n. 223/2012 sulla trattenuta del 2,50% in materia di Tfr nel pubblico impiego, costituisce un classico caso di rimedio peggiore del male, in quanto reintroduce una diversità di trattamenti di fine servizio, e quindi di calcolo della liquidazione, tra diverse categorie di lavoratori dello stesso settore pubblico e di questi rispetto ai lavoratori del settore privato.

Esiste, già da troppo tempo, un problema di redistribuzione delle risorse, che è cosa diversa dalla disponibilità di risorse adeguate in grado di mantenere in equilibrio il sistema. L’innalzamento dell’età pensionabile, così come promosso dalla legge Fornero con un meccanismo di rigidità quasi assoluto, rappresenta una scelta politica che ha lo scopo innanzitutto di fare cassa nel breve periodo e rinviare invece i problemi di equilibrio e stabilità strutturali del sistema a data successiva.

Infatti, il sistema di previdenza attuale nel suo insieme necessita piuttosto di misure che favoriscano innanzitutto la produzione e quindi nuova occupazione e, per ragioni di equità tra le diverse generazioni, soprattutto nuova occupazione giovanile. È, questa, un’opzione incontestabile e non più procrastinabile. Prova ne sono sia l’incremento tendenziale del tasso di disoccupazione, soprattutto giovanile, che la variazione del tasso demografico riferito alla popolazione del territorio. Nel 2010, secondo l’Ocse, in Italia, per ogni persona in età da pensione (+ 65) sono presenti appena 2,6 persone in età lavorativa (20-64). Lo stesso Rapporto registra poi anche il tasso di fecondità, pari in Italia a 1,4 figli per donna rispetto alla media Ocse di 1,7; concludendo che nel 2050 il rapporto tra le persone in età compresa tra 20 e 64 anni e quelle con età superiore a 65 anni scenderebbe a 1,5. Ovvero, 3 lavoratori per 2 pensionati.

Pertanto, in via di principio, ritengo utile formulare soprattutto due proposte:

• reintrodurre, nella materia pensionistica, un principio di flessibilità in uscita, in modo da favorire il turnover e nel contempo contenere la spesa necessaria. Di guisa che si potrebbe partire con la discussione del testo (Testo unificato C. 5103 Damiano, C. 5236 Dozzo, C. 5247 Paladini) approvato in Commissione Lavoro della Camera il 7 agosto scorso;

favorire e promuovere l’adesione al sistema di previdenza complementare, laddove l’adesione da parte dei lavoratori, privati e pubblici, è oggi pari al dato complessivo del 25% circa, praticamente solo 1 su 4. In tal caso, si potrebbe avviare la discussione tenendo presente che il nostro sistema di tassazione, oltre alle ingiustificate differenze a cui si accennava in regime di prestazioni distinte per settore di lavoro privato e pubblico, differisce anche dal sistema in generale vigente nel resto dell’Europa, dove è diffusissimo il sistema EET (esenti i contributi, esenti i rendimenti, tassate le prestazioni), invece che ETT (esenti i contributi, tassati i rendimenti, tassate le prestazioni).