Seppur in ritardo rispetto a quanto avvenuto negli Stati Uniti, anche l’Europa da qualche anno ha cominciato a porsi la questione di come rivedere i propri rapporti con la Cina, in un complessivo quadro di riconfigurazione delle catene globali del valore. Sin dallo Strategic Outlook pubblicato nel marzo 2019, la Repubblica Popolare è stata indicata come partner, competitor e rivale sistemico per l’Unione Europea. Ma, per una Commissione che si è voluta auto-definire “geopolitica”, le strategie nei confronti di Pechino non sembrano essere rimaste al passo rispetto a quello che ci si sarebbe potuti aspettare dopo la definizione della Cina come “rivale sistemico”. Concetti ribaditi anche durante il Summit UE-Cina del 7 dicembre a Pechino. In tale contesto, i Vertici delle Istituzioni europee hanno evidenziato l’importanza della cooperazione bilaterale sulle maggiori questioni globali, ma hanno anche riconosciuto l‘attuale asimmetria delle relazioni economiche – con un deficit commerciale annuo di 400 miliardi di euro per l’UE – e la necessità di procedere ad una riduzione delle dipendenze strategiche europee nei confronti di Pechino.
Il Net Zero Industry Act, il Chips Act e il Critical Raw Material Act – concepiti come strumenti per mettere in atto la visione europea di de-risking e per aumentare l’autonomia strategica in settori critici per l’economia del presente e del futuro – sono infatti nulla più di un timido contraltare alle corrispettive misure statunitensi, le quali invece negli ultimi anni hanno proceduto con maggior decisione per ridurre l’interdipendenza economica con la Cina.
Certamente l’Europa si ritrova in una posizione diversa rispetto a quella degli Stati Uniti, sia per capacità di rimodellare le catene del valore globali sia per convinzione nella necessità di intraprendere questa strada: basti pensare che secondo i sondaggi realizzati dalla Camera di commercio europea e da quella statunitense in Cina, solo il 19% delle società europee presenti nella Repubblica Popolare ha cominciato (o sta per cominciare) a spostare i propri investimenti fuori dal Paese, a fronte di un dato delle società statunitensi che è invece del 40%. La stessa struttura istituzionale e l’attuale riparto di competenze tra Commissione e Stati membri impediscono spesso una risposta organica efficiente e coordinata, sempre più necessaria nell’attuale contesto di crescenti tensioni internazionali. Ciononostante, il recente varo della European Economic Security Strategy, così come la possibile previsione di restrizioni sull’export di tecnologie critiche – analogamente a quanto già stabilito da corrispondenti misure statunitensi – nonché il lancio dell’indagine sull’import di veicoli elettrici dalla Cina che potrebbe condurre a nuovi dazi all’import, segnalano un nuovo attivismo degli Stati membri e della Commissione e confermano il suo approccio geopolitico.
Ad attenuare le spinte verso un radicale cambio dell’approccio europeo nei confronti della Cina contribuisce sicuramente la natura pluralistica dell’UE, i cui 27 Stati membri hanno mostrato di possedere sensibilità diverse riguardo ai rapporti con Pechino. Alcuni Paesi più di altri hanno un’influenza sull’atteggiamento adottato da Bruxelles nei confronti di Pechino, come ad esempio la Germania, la cui Bundesverband der Deutschen Industrie (l’associazione nazionale degli industriali) per prima iniziò a parlare della Cina come di un “rivale sistemico” ispirando in seguito la posizione europea.
Germania in bilico
Berlino è senza dubbio il partner più importante per la Cina in Europa, come dimostrano i numeri dell’interscambio. Nel 2022 infatti le esportazioni della Germania verso la Repubblica Popolare ammontavano a ben 106,9 miliardi di euro, trainati da settori quali l’automotive, i macchinari, l’ingegneria elettrica e la chimica. In particolare, per le case automobilistiche tedesche, la Cina rappresenta un mercato fondamentale: BMW e Volkswagen, per esempio, realizzano più di un terzo delle proprie vendite globali proprio nella Repubblica Popolare e sono anche ben inserite nella filiera della produzione industriale interna grazie a partenariati strategici con aziende tecnologiche di punta cinesi.
La politica tedesca nei confronti di Pechino è tradizionalmente guidata dagli interessi economici e commerciali, ma recentemente si è verificato un cambiamento importante con la pubblicazione quest’estate di un documento ad hoc che formalizza la strategia tedesca di approccio alla Cina. In esso, da un lato si riconosce lo status di Pechino quale partner indispensabile per affrontare sfide globali come la crisi climatica e le pandemie, ma dall’altro si evidenzia la necessità di proteggere l’economia tedesca dalla concorrenza sleale cinese (proprio l’anno scorso la Germania è tornata a registrare un deficit commerciale nei confronti della Repubblica Popolare dopo essere rimasta per anni l’unico Paese europeo in surplus). Inoltre, la Cina viene identificata come una potenza sempre più assertiva nel suo tentativo di rimodellare l’ordine internazionale e rimettere in discussione i principi del diritto internazionale.
Il documento in sostanza dimostra la buona comprensione da parte dei decisori tedeschi delle sfide delineate dai profondi cambiamenti politici, economici e diplomatici in corso a Pechino. Ma la politica cinese di Berlino rimane ancora in bilico, come suggerito dai malumori che serpeggiano nell’industria tedesca dell’auto, preoccupata che l’attuale indagine anti-sussidi lanciata dalla presidente della Commissione Ursula von der Leyen contro le auto elettriche d’importazione cinese (incluse forse anche quelle prodotte in loco dai marchi tedeschi) possa provocare ritorsioni della Repubblica Popolare nei confronti dei produttori europei e tedeschi in primis.
L’attivismo della Francia
Parigi è l’altro grande attore europeo nei rapporti tra il continente e la Repubblica Popolare. I rapporti commerciali della Francia sono meno intensi di quelli tedeschi con la Cina, con le esportazioni francesi che ammontano a 23,7 miliardi di euro nel 2022. Le ambizioni geopolitiche di Parigi però vanno ben oltre al solo dato commerciale, come visto durante l’ultima visita a Pechino da parte del presidente Emmanuel Macron lo scorso aprile.
Fin dal suo insediamento, Macron ha tentato di coniugare quanto più possibile la politica cinese della Francia con quella dell’Europa. Non a caso, nei vari incontri coi vertici di Pechino o nelle proprie missioni nel Paese, il presidente francese ha spesso cercato di coinvolgere anche i vertici della Commissione Europea in modo tale da poter presentare alla controparte cinese una posizione francese corroborata dal peso politico delle istituzioni UE. In questo quadro, sulla scia del discorso sull’autonomia strategica dell’Europa, la Francia ha provato a seguire una linea politica verso la Cina distinta rispetto a quella conflittuale perseguita dagli Stati Uniti. Questo approccio non è però stato esente da critiche, dando talvolta adito a fraintendimenti sulle intenzioni strategiche della Francia nella regione, come quando Macron durante l’ultima visita a Pechino ha detto che l’Europa non deve accodarsi alla politica di confronto duro statunitense riguardo Taiwan. Interpretata come un’espressione di equidistanza tra Cina e Stati Uniti, l’intenzione di Macron era probabilmente quella di mostrarsi come un attore costruttivo nelle dinamiche dell’Indo-Pacifico anche per via degli oggettivamente limitati mezzi (economici e militari) a disposizione anche di una potenza globale come la Francia per fronteggiare l’espansionismo cinese.
Fondamentalmente, la Francia (che pur non possedendo una strategia cinese formalizzata come la Germania possiede però una strategia per l’Indo-Pacifico) da un lato ritiene che la Cina non sia una minaccia esistenziale come invece si crede a Washington, e dall’altro ha chiaro che un’escalation delle tensioni tra Cina e Occidente non sia nell’interesse di nessuno. Per questo motivo il governo francese è stato molto attento a non irritare quello cinese evitando di toccare questioni sensibili per Pechino, come la trasparenza della gestione del Covid o il rispetto dei diritti umani nello Xinjiang, oppure opponendosi all’apertura di un ufficio NATO a Tokyo.
Tuttavia, quando si parla dell’offensiva commerciale cinese in Europa, la Francia non ha esitato a tentare di proteggere i settori industriali critici per la propria economia. Nell’automotive, per esempio, la competizione delle auto elettriche cinesi potrebbe essere particolarmente feroce nel segmento di prezzo sotto i 40.000 euro, in cui i marchi francesi sono più esposti di quelli tedeschi. Non sorprende dunque che l’indagine anti-sussidi annunciata a settembre da von der Leyen sia stata lanciata sotto pressione francese, e che Parigi abbia deciso di introdurre un’eccezione per i sussidi all’acquisto di auto elettriche che prevede la non applicabilità a quelle la cui produzione ha avuto un alto impatto carbonico sull’ambiente: si tratta di una misura che verosimilmente escluderà le case automobilistiche cinesi, vista l’elevata dipendenza di Pechino dal carbone per produrre l’energia elettrica impiegata nelle fabbriche.
L’Italia e il nodo della BRI
L’approccio italiano alla Cina negli ultimi anni è stato piuttosto fluttuante a seconda della coalizione di governo insediatasi a Roma. Eppure, tra le diverse priorità espresse dagli ultimi esecutivi, come per molti altri Paesi europei il mantenimento dei rapporti economici e commerciali è rimasto in cima alla lista delle preoccupazioni.
Durante il governo di Mario Draghi, nella politica di Roma verso la Repubblica Popolare è stata cautamente introdotta una nuova sensibilità volta a proteggere il patrimonio industriale strategico dell’Italia dalle acquisizioni cinesi. Sebbene questa sensibilità nei confronti della sicurezza economica sia stata accolta anche dal governo guidato da Giorgia Meloni, tutti gli esecutivi italiani hanno cercato di migliorare i rapporti commerciali con Pechino, che si tratti sia di rafforzare l’export, che di migliorare l’accesso al mercato cinese, che di attrarre investimenti in Italia.
A dicembre 2023, il Governo italiano ha inviato al Governo cinese la comunicazione dell’uscita dell’Italia dalla BRI. Il mancato rinnovo del memorandum sull’adesione italiana alla Belt and Road Initiative, inizialmente firmato dal governo giallo-verde guidato da Giuseppe Conte nel marzo 2019, rischia di danneggiare gli interessi commerciali italiani in Cina se non gestito in modo appropriato. Il governo Meloni ormai da qualche mese aveva espresso il desiderio di voler terminare l’adesione italiana all’iniziativa, che oltre a non aver prodotto i risultati economici attesi risulta anche particolarmente scomoda visto il più solido posizionamento atlantista dell’Italia negli ultimi anni, ma sulla gestione del ritiro si sta rivelando molto cauto. Il timore è quello che un abbandono plateale dell’iniziativa da parte dell’unico Paese del G7 che aveva aderito possa essere percepito dall’opinione pubblica globale come uno schiaffo alla Cina, per la quale questa eventualità rappresenterebbe un danno d’immagine molto serio e che dunque potrebbe anche procedere ad adottare ritorsioni commerciali nei confronti delle aziende italiane.
Per evitare questo scenario il governo ha cercato di intensificare il dialogo con la controparte cinese, per comunicare che la propensione italiana a non rinnovare il memorandum non debba essere interpretata come espressione di ostilità verso Pechino ma piuttosto come volontà di rilanciare i rapporti italo-cinesi in una cornice concettuale diversa e più consona. L’attualizzazione del Partenariato strategico globale, firmato inizialmente nel 2004, si presta bene a questo scopo ed è su questo che il governo ha deciso di puntare.
I due binari dei Paesi Bassi
Dal punto di vista tecnologico, invece, il Paese la cui politica estera ha forse il maggior impatto sulle prospettive di sviluppo hi-tech di Pechino sono i Paesi Bassi. Questo stato delle cose è dovuto principalmente alla leadership della società olandese ASML nel settore dei macchinari per la fabbricazione di microchip d’avanguardia.
La società detiene il monopolio globale nel segmento della litografia ultravioletta estrema (nota con l’acronimo di EUV), una tecnologia imprescindibile per la produzione dei semiconduttori più avanzati ossia di quelli che presentano circuiti incisi su wafer di silicio le cui caratteristiche fisiche sono inferiori ai 7 nanometri. Così il primato olandese in un campo tecnologico-industriale strategico come quello dei microchip, viste le applicazioni sia in ambito civile che militare, è ben presto diventato un elemento nel confronto a distanza tra Washington e Pechino. Sotto pressione USA, a partire dal 2019 i Paesi Bassi hanno infatti impedito la vendita della tecnologia EUV alla Repubblica Popolare e quest’anno il governo olandese ha deciso di restringere ulteriormente le tecnologie litografiche che possono essere vendute in Cina.
Nonostante le proteste del settore, che ritiene le restrizioni non solo dannose per le vendite ma anche strategicamente sconvenienti poiché favorirebbero la crescita di competitor cinesi nel settore, i Paesi Bassi ormai da diverso tempo hanno optato per una strategia di approccio alla Cina che corre su due binari e che in sostanza si propone di essere “aperta dove possibile, protettiva dove necessario”. Gli sviluppi degli ultimi anni suggeriscono che le valutazioni olandesi sui rischi posti dalla Repubblica Popolare stanno subendo un’importante virata verso il secondo dei due binari.
Est Europa: Ungheria controcorrente
Un unicum europeo in fatto di rapporti con la Cina infine è l’Ungheria che con la Repubblica Popolare ha intessuto uno stretto legame d’amicizia, come mostrato dalla presenza del premier Viktor Orbán al Belt and Road Forum tenutosi nei giorni scorsi a Pechino, unico tra i leader occidentali. La vicinanza ungherese alla Cina ha principalmente due obiettivi: come per molti altri Paesi, il primo è quello di stimolare la crescita economica, il secondo ha invece a che fare con il prolungato braccio di ferro che Budapest e le istituzioni europee hanno ingaggiato ormai da anni.
Dal punto di vista economico, l’Ungheria è destinata a diventare un importante centro produttivo integrato nelle catene del valore globali che si estendono dalla Cina. CATL, la società cinese leader mondiale nel settore delle batterie per auto elettriche, punta a fare dell’Ungheria un polo industriale chiave per la propria presenza in Europa e, proprio grazie agli investimenti cinesi, il Paese potrebbe diventare presto il più importante produttore europeo dopo la Germania.
Per quanto riguarda invece il posizionamento internazionale di Budapest, l’amicizia con la Cina deve essere ricondotta all’ideologia illiberale che ormai da tempo ha preso il sopravvento in Ungheria. Orbán ha lavorato per costruire stabili rapporti coi Paesi con cui condivide un’affinità politica fondata sul rifiuto della democrazia liberale e sul fascino per l’uomo forte al comando. Fino a qualche anno fa quest’intesa passava piuttosto inosservata in mezzo al diffuso favore con cui Pechino era percepita in Europa centro-orientale, come dimostrato dall’istituzione nel 2012 dell’iniziativa 16+1 (poi diventata 17+1 con l’aggiunta della Grecia). Gli sviluppi degli ultimi anni però hanno completamente cambiato i sentimenti verso la Cina nella regione est-europea: le ritorsioni economiche cinesi contro la Lituania per via dell’approfondimento dei rapporti con Taiwan e la vicinanza di Pechino alla Russia dopo l’invasione dell’Ucraina hanno congelato i rapporti di molti Paesi est-europei con la Repubblica Popolare. In questo contesto il perdurare dell’amicizia ungherese nonostante il mutamento del clima deve essere considerato uno strumento che Budapest utilizzerà a proprio vantaggio nei rapporti di cooperazione con Pechino.
Cosa manca?
Questo insieme di rapporti bilaterali conferma e testimonia l’ancora esistente asimmetria nei legami che caratterizzano i Paesi europei e la Cina. Presi singolarmente, infatti, il peso politico ed economico dei primi è oggigiorno inadeguato per trattare alla pari con il gigante asiatico. Rimane quindi centrale rafforzare gli strumenti a disposizione a livello europeo per innescare un meccanismo virtuoso di investimenti diffusi su tutto il territorio dell’Unione.
Risulta altrimenti forte il rischio – attraverso l’utilizzo esclusivo di sussidi a livello nazionale, disponibili soprattutto nei Paesi con maggiore spazio fiscale come Germania e Francia – che si produca una progressiva frammentazione del mercato interno dell’Unione e, in prospettiva, una divaricazione nel potenziale di crescita tra i diversi Paesi europei, con solo un ristretto gruppo “di testa” in grado di competere nei settori critici dell’hi-tech e del clean tech. La suggestione di un EU Sovereign Fund sembra non dover prendere forma nel prossimo futuro, e iniziative volte a realizzare investimenti congiunti nei settori critici, come previsti ad esempio attraverso la STEP Platform (Strategic Technologies for Europe Platform), non sono sufficienti e non hanno la massa critica adeguata per produrre un volume di investimenti in grado di raggiungere obiettivi sostanziali, come quelli previsti per il 2030 dal Net Zero Industry Act, che richiede all’Unione di raggiungere una produzione interna del 40% per i settori critici del clean tech. A obiettivi e sfide internazionali ambiziose, devono corrispondere strumenti e politiche altrettanto ambiziose.
GuidoAlberto Casanova e Alessandro Gili
Ispi Research Fellow
Ha collaborato Sara Casotti.
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