di Filippo Fasulo*
Il confronto economico tra Unione europea e Cina è tornato al centro del dibattito europeo con espliciti riferimenti a una possibile guerra commerciale tra Bruxelles e Pechino. Il Consiglio Affari esteri del 15 giugno, infatti, ha richiamato l’attenzione sulle distorsioni prodotte dai sussidi, sull’aumento degli squilibri commerciali e sulla concentrazione cinese nelle materie prime critiche. Pochi giorni dopo, il Consiglio europeo del 18–19 giugno ha chiesto progressi nella riduzione delle dipendenze strategiche e ha discusso gli squilibri macroeconomici globali, senza tuttavia definire una nuova linea operativa specificamente rivolta alla Cina, pur senza citarla. Il passaggio successivo è stato l’incontro del 29 giugno a Bruxelles tra il commissario europeo per il Commercio e la Sicurezza economica Maroš Šefčovič e il ministro cinese Wang Wentao. Le due parti hanno concordato di proseguire fino a ottobre il confronto su quattro aree: riequilibrio degli scambi, controlli alle esportazioni, proprietà intellettuale e riforma dell’Organizzazione mondiale del commercio. Šefčovič ha indicato come obiettivo risultati “tangibili” prima della sua prevista visita a Pechino.
Queste discussioni si innestano su un chiaro dato di partenza quale il surplus cinese negli scambi di beni con l’Unione, salito a 360,6 miliardi di euro nel 2025, il 15% in più rispetto all’anno precedente, e aumentato di un ulteriore 10% nei primi quattro mesi del 2026. A questo squilibrio si aggiungono le difficoltà di accesso al mercato cinese e le conseguenze dei controlli all’export sulle terre rare per le imprese europee. Wang, da parte sua, ha contestato alcuni progetti normativi europei, tra cui l’Industrial Accelerator Act e la revisione delle regole sulla cibersicurezza, chiedendo che la Cina non venga considerata la causa delle debolezze industriali dell’Europa. Il negoziato si svolge quindi su due piani diversi. Il primo riguarda il riequilibrio commerciale: sovraccapacità, sussidi, accesso al mercato e condizioni di concorrenza. Il secondo riguarda la sicurezza economica: dipendenze, continuità delle forniture e capacità delle imprese europee di diversificare.
Dalle prime misure alla costruzione di un sistema
L’impiego cinese delle relazioni economiche a fini politici precede, però, l’attuale dibattito sulla sicurezza economica, che non è un’esclusiva dell’UE o degli Stati Uniti di Trump. Il primo caso generalmente richiamato, infatti, è quello del 2010, quando le spedizioni di terre rare verso il Giappone subirono un brusco arresto durante la crisi sulle isole Senkaku/Diaoyu. Pechino negò di aver introdotto un embargo formale, ma l’episodio mostrò le conseguenze politiche della concentrazione cinese nelle fasi di estrazione e lavorazione dei minerali critici. Negli anni successivi, restrizioni commerciali o amministrative furono utilizzate in controversie con la Norvegia, le Filippine, la Corea del Sud, l’Australia e la Lituania. Questi interventi erano spesso selettivi e difficili da ricondurre a un’unica decisione formale, come per esempio rallentamenti doganali, controlli sanitari, limitazioni al turismo, sospensione di specifiche importazioni o pressioni sulle imprese. La limitata formalizzazione permetteva a Pechino di modulare le misure e, al tempo stesso, di ridurre il rischio di contestazioni giuridiche. Se in questi casi Pechino aveva potuto fare leva sui propri vantaggi in settori critici, la prima guerra commerciale con gli Stati Uniti mise tuttavia in evidenza anche le vulnerabilità del Paese asiatico. Pechino poteva rispondere ai dazi americani, ma disponeva di un volume inferiore di importazioni da colpire e rimaneva dipendente da tecnologie straniere, soprattutto nei semiconduttori. I casi ZTE e Huawei mostrarono quanto l’accesso a componenti, software e apparecchiature occidentali potesse incidere sulle imprese cinesi.
Si arriva così alla presentazione della Strategia della doppia circolazione, formulata nel 2020, che fu una reazione a tale esperienza e, più in generale, a un mutamento del contesto internazionale in senso di conflittualità geoeconomica. L’obiettivo di Xi Jinping, con l’enfasi sulla cosiddetta “circolazione interna”, non era tanto isolare l’economia cinese, ma ridurre le dipendenze più rischiose mantenendo l’accesso ai mercati, ai capitali e alle tecnologie internazionali. Da allora la Cina ha progressivamente istituzionalizzato la propria sicurezza economica attraverso misure quali l’Unreliable Entity List e l’Export Control Law nel 2020, le Blocking Rules e l’Anti-Foreign Sanctions Law nel 2021, un regolamento unitario sui controlli all’export di beni a duplice uso nel 2024. In particolare, l’Unreliable Entity List consente a Pechino di limitare o vietare commercio, investimenti e accesso al mercato cinese per soggetti stranieri ritenuti lesivi della sovranità, della sicurezza o degli interessi di sviluppo nazionali; l’Export Control Law ha affiancato a questo strumento un sistema di liste, licenze, controlli sull’utilizzatore e sull’uso finale e restrizioni temporanee per beni, tecnologie e servizi sensibili. Inoltre, le Blocking Rules e l’Anti-Foreign Sanctions Law hanno aggiunto rispettivamente la facoltà di impedire a soggetti cinesi di conformarsi a misure extraterritoriali straniere e quella di adottare contromisure contro chi partecipa a sanzioni discriminatorie; il regolamento del 2024 sui beni a duplice uso ha poi uniformato liste, procedure autorizzative e verifiche, rendendo il sistema più operativo e selettivo per prodotto, impresa e destinazione.
Le nuove misure durante la seconda amministrazione Trump
L’elemento determinante della prima guerra commerciale è stato certamente il fattore sorpresa che aveva preso Pechino alla sprovvista. Non è questo il caso della situazione durante la seconda amministrazione Trump. Xi, infatti, ha da allora cercato di plasmare l’economia nazionale per essere pronta a un nuovo round geoeconomico con gli Stati Uniti. Dopo che nel 2025 Xi ha avuto proprio la conferma dell’intenzione di Trump di utilizzare politicamente tutte le armi economiche in suo possesso – si pensi al Liberation Day –, la Cina ha ampliato i propri strumenti di sicurezza economica. In particolare, sono da segnalare tre provvedimenti adottati nella prima metà del 2026.
Il primo è il Decreto 834, dedicato alla sicurezza delle catene industriali e di approvvigionamento. Il regolamento introduce sistemi di monitoraggio, allerta e risposta per i settori considerati strategici. Le autorità possono avviare indagini nei confronti di soggetti stranieri le cui decisioni interrompano normali relazioni commerciali, applichino restrizioni discriminatorie o possano produrre danni alle filiere cinesi. L’articolo 13 limita inoltre le indagini e la raccolta di informazioni sulle catene del valore condotte illegalmente da soggetti stranieri in Cina. La disposizione non vieta automaticamente la normale due diligence, i controlli sui clienti o le verifiche richieste dalla gestione ordinaria del rischio. Crea però un’area di incertezza per attività più estese di mappatura, soprattutto quando sono collegate a normative straniere sul lavoro forzato, sulle sovvenzioni, sui dati o sulla sostenibilità. Le imprese potrebbero dover conciliare le richieste informative europee con i limiti imposti dalla legislazione cinese.
Il secondo provvedimento è il successivo Decreto 835, contro l’applicazione ritenuta impropria della giurisdizione extraterritoriale straniera. Il regolamento consente di identificare le misure straniere considerate illegittime, vietare a organizzazioni e individui cinesi di applicarle e adottare contromisure contro chi ne promuove o facilita l’attuazione. È prevista anche una lista delle entità considerate responsabili e viene affermata la possibilità per Pechino di esercitare la propria giurisdizione su comportamenti esterni alla Cina quando esista una “connessione appropriata” con il Paese. Una prima applicazione si è avuta nel caso Nuctech. A maggio il ministero della Giustizia cinese ha contestato una richiesta di informazioni della Commissione europea nell’ambito del Regolamento sulle sovvenzioni estere, ordinando ai soggetti cinesi interessati di non collaborare. Il problema non è soltanto la possibile ritorsione contro una decisione comunitaria, ma la limitazione delle informazioni di cui Bruxelles ha bisogno per applicare i propri strumenti.
Infine, il terzo provvedimento è il Regolamento sugli investimenti in uscita, che prende il nome di Decreto 837, in vigore dal 1° luglio. Si tratta del primo regolamento del Consiglio di Stato specificamente dedicato agli investimenti cinesi all’estero. La norma include non solo imprese e organizzazioni ma anche individui residenti in Cina, e copre acquisizioni dirette e indirette, finanziamenti, garanzie, ristrutturazioni offshore e trasferimenti successivi degli asset. L’aspetto più rilevante, evidenziato da The Diplomat, è l’articolo 13. Il trasferimento di beni, tecnologie, servizi e dati proibiti rimane vietato, mentre quello di elementi soggetti a restrizione richiede un’autorizzazione. Il controllo si estende esplicitamente all’invio all’estero di personale tecnico, alla formazione, all’assistenza transfrontaliera e all’accesso a sistemi e dati. La tecnologia viene quindi considerata non soltanto come brevetto o licenza, ma come insieme di conoscenze, persone, procedure e informazioni. Il regolamento istituisce inoltre un’esigenza di approvazione in termini di sicurezza per investimenti, cessioni e ristrutturazioni che possano incidere sulla sicurezza nazionale. Le sanzioni possono comprendere la revoca delle autorizzazioni, la confisca dei proventi, multe fino all’1% dell’investimento, l’obbligo di interrompere l’operazione o dismettere partecipazioni e il divieto temporaneo di effettuare nuovi investimenti all’estero.
Cosa cambia? Una nuova fase dello scontro geoeconomico
Le nuove misure si inseriscono in un trend consolidato e definiscono una nuova fase in quella che può essere definita come l’“era della geoeconomia/sicurezza economica/frammentazione” a seconda di quale accento si voglia porre per descrivere un periodo in cui la capacità economica può essere utilizzata come leva politica. Se agli albori di questo periodo erano gli Stati Uniti a poter disporre in maniera non strutturata di strumenti derivanti dal loro incredibile vantaggio economico e finanziario che permetteva loro di utilizzare politicamente il potere finanziario del sistema SWIFT, successivamente Pechino aveva aperto la strada della coercizione delle materie prime. Quando Trump ha lanciato la guerra commerciale è cominciato un periodo globale di messa a sistema degli strumenti di sicurezza economica. Tuttavia, se dalla prospettiva europea il dibattito è se adottare o meno misure che possano essere viste come offensive da USA e Cina, Washington e Pechino hanno tranquillamente rafforzato la propria capacità legale in ambito di coercizione. Questa nuova fase, dunque, vede la sicurezza economica non più come una circostanza episodica e dipendente dalla volontà politica europea di adottare politiche di chiusura o apertura. Si tratta, piuttosto, di una nuova architettura dell’economia internazionale che vede una continua ingerenza delle questioni politiche e di sicurezza nelle transazioni economiche e nei flussi di investimento.
Nel caso specifico, le recenti misure cinesi aumentano la capacità di Pechino di controllare quattro passaggi: la raccolta di informazioni sulle filiere, l’applicazione di norme straniere in Cina, il trasferimento all’estero di capacità tecnologiche e l’accesso selettivo ai beni a duplice uso. Queste misure possono ostacolare l’effettiva capacità di diversificare a causa delle limitazioni giuridiche in Cina. Tutto ciò implicherà riflessioni profonde su quali condizioni l’UE dovrà applicare agli investimenti cinesi.
Filippo Fasulo
*Istituto Ispi
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