All’origine del welfare all’italiana – parte II

Agli inizi degli anni Cinquanta, i disoccupati sono circa due milioni; a cui si aggiunge un altro milione di lavoratori ad orario ridotto e oltre un milione di braccianti che lavorano saltuariamente (dal II Congresso CGIL di Genova, ottobre 1949). Eppure, si è detto, il sistema di welfare all’italiana continuava a perseguire la scelta originaria del modello di tipo bismarckiano-occupazionale; come emerge ed è dimostrato dal rapporto inerente ai tre diversi capitoli di spesa per pensioni, assegni familiari e disoccupazione.

Del primo capitolo, quello concernente le pensioni, ci siamo occupati nel precedente articolo (Pais marzo 2013). Quanto agli altri due, vediamo invece cosa fu determinato dalle politiche attuate nel corso del decennio in esame. Da un lato, indubbiamente le modifiche al sistema tennero conto della struttura originaria fascista, senza operare alcun sostanziale cambiamento di prospettiva.  D’altro lato, l’evoluzione della struttura del sistema di welfare all’italiana doveva tenere necessariamente conto dello sviluppo su scala industriale dell’economia produttiva. Infatti, tra il 1951 e il 1961, circa due milioni di persone abbandonano il Sud d’Italia mentre i dati sull’occupazione registrano, nell’arco dello stesso decennio, un passaggio ed un incremento della forza produttiva dall’agricoltura (dal 45% al 30%) ad un’economia d’impresa, ripartita nei diversi settori dell’industria (dal 29% al 38%) e dei servizi (dal 26% al 32%).

Dal punto di vista del fabbisogno di spesa che muta, il prospetto delle Tabelle sottostanti ci consente un primo approfondimento.

Tabella 1- Settore Privato periodo 1951-1958

Anno	Vecchiaia	Invalidità	Superstiti	Totale pensioni	Assegni familiari	Disoccupazione
1951	71	26	8	105	157	24
1952	120	43	15	178	209	25
1953	139	49	18	206	273	24
1954	156	57	22	235	304	22
1955	178	66	25	269	324	25
1956	196	75	30	301	352	37
1957	214	84	33	331	378	36
1958	357	142	61	560	399	42

Fonte: Ferrera M., Il Welfare State in Italia. Sviluppo e crisi in prospettiva comparata, 1984 (RWI, 204)

 

 

 

Tabella 2 – Intero sistema di welfare periodo 1943-1948

Assegni familiari		IVS		Disoccupazione
Anno	Contributi	Prestazioni	Contributi	Prestazioni	Contributi	Prestazioni
1943	5.017.188	5.203.886	2.590.782	932.116	272.546	123.278
1944	5.555.948	4.552.910	2.858.553	1.075.338	242.839	256.006
1945	9.102.980	9.686.387	4.892.422	4.372.810	350.656	471.490
1946	24.772.590	24.087.794	15.372.666	15.239.163	4.461.576	2.226.326
1947	70.222.763	68.631.255	35.590.065	41.590.054	13.893.903	6.694.262
1948	108.555.484	108.790.543	69.110.732	47.161.500	22.053.495	30.294.261

Fonte: INPS (1950). In corsivo i valori per i quali si registra un deficit nella cassa/gestione (RWI, 92).

I dati della Tabella 1, espressi in miliardi di lire, confrontati con i dati della Tabella 2, espressi in migliaia di lire, dimostrano essenzialmente:

• un incremento, anno per anno, addirittura esponenziale della spesa necessaria al fabbisogno; per fare un esempio, dal 1948 al 1958: la spesa per IVS passa da circa 47 (spesa complessiva) a 560 (spesa relativa al solo settore privato) miliardi di lire; la spesa per Assegni familiari da circa 108 (spesa complessiva) a 399 (spesa relativa al solo settore privato) miliardi di lire; infine, la spesa per Disoccupazione da circa 30 (spesa complessiva) a 42 (spesa relativa al solo settore privato) miliardi di lire.

 

• una redistribuzione percentuale della spesa necessaria al fabbisogno, che incrementa di molto la spesa per Pensioni, riduce la spesa per Assegni familiari e sostanzialmente azzera la spesa per Disoccupazione; anche qui, facendo lo stesso esempio dal 1948 al 1958: la spesa per IVS passa dal 25% (spesa complessiva) al 56% circa (spesa relativa al solo settore privato); la spesa per Assegni familiari dal 59% (spesa complessiva) al 40% circa (spesa relativa al solo settore privato); infine, la spesa per Disoccupazione dal 16% (spesa complessiva) a solo il 4% circa (spesa relativa al solo settore privato).

In entrambi i contesti, risalta comunque l’annotazione della Commissione parlamentare istituita nel 1957 e presieduta dall’onorevole Rubinacci: “Il sistema degli assegni familiari non può definirsi una vera e propria assicurazione; esso rappresenta, in effetti, una integrazione del salario stesso, resa obbligatoria per legge ed enucleata dal salario stesso per liberarla, per quanto possibile, da eventuali inadempienze” (RWI, 184). Quel che emerge è ancora una volta il modello di una società, ispirato principalmente dalla dottrina sociale della Chiesa cristiana-cattolica-apostolica-romana, fondata in primo luogo sulla famiglia (cristiana) e sulla tradizionale figura (romana) del pater familias.

“Ma come viene finanziata questa spesa?”, è quello che in particolare si chiedono gli autori della Ricerca. E la risposta secca è: dal 1946, “con il decreto legge n. 479 del 16 settembre, l’intero onere grava sulle spalle dei datori di lavoro” (RWI, 191). Con la conseguenza che, anche nel corso degli anni Cinquanta, l’onere continua ad incidere pesantemente sul già notevole e tendenziale incremento del costo del lavoro.  Soprattutto nel caso degli operai, laddove “i contributi complessivi rappresentano infatti quasi il 49% della paga media giornaliera, di cui ben il 44,89% è a carico dei datori di lavoro. In questo contesto (…) gli assegni familiari si collocano in una posizione di assoluto distacco rispetto a tutti gli altri programmi. Il costo di tale misura rappresenta infatti da solo il 21% del salario medio di un operaio, risultando tre volte più oneroso dei contributi a carico del datore di lavoro per il Fondo adeguamento pensioni e addirittura sette volte più dei contributi dovuti per l’assicurazione disoccupazione” (RWI, 198).

In materia di assicurazione per la disoccupazione, il decennio relativo agli anni Cinquanta non introduce novità. L’unica vera innovazione resta quella introdotta dalla legge del 1949 concernente l’estensione della copertura assicurativa ai lavoratori del settore agricolo (salariati e braccianti). Il sistema di copertura, che si avvale di risorse percentualmente sempre più scarne, distingue tra Indennità ordinarie e indennità di carattere straordinario, in forma di Sussidio. Si tratta di una misura assolutamente discrezionale, concessa esclusivamente dal ministero del Lavoro, che comporta anche l’obbligo di seguire corsi di qualificazione professionale o prestare servizio presso i cosiddetti cantieri-scuola.

In definitiva, è comunque interessante evidenziare soprattutto un aspetto di tale sistema: il finanziamento e la misura dei contributi straordinari tende a soppiantare nel tempo il sistema ordinario di concessione del trattamento di disoccupazione in capo alla Cassa Integrazione Guadagni dell’INPS. Ma, come già evidenziato, è piuttosto questo il tempo di redistribuire le risorse disponibili a vantaggio di un sistema in grado di garantire sempre più l’occupazione; ed è per questo motivo che, a proposito del finanziamento e dei trattamenti per la disoccupazione, nel 1959, la Commissione parlamentare d’inchiesta sulle condizioni dei lavoratori in Italia conclude: “contributi così notevoli si spiegano pensando alla particolare attività del fondo che, provvedendo al finanziamento di corsi per i lavoratori disoccupati, di cantieri scuola, di corsi aziendali di riqualificazione contribuisce notevolmente ad alleviare il fenomeno della disoccupazione ed a rimuovere in parte le cause che sono alla base del fenomeno. L’attività del fondo porta, quindi, a una riduzione delle stesse prestazioni dell’assicurazione per la disoccupazione, che l’alimenta, rispondendo al principio di offrire ai lavoratori una occupazione piuttosto che dei sussidi” (RWI, 171).

 

Gli anni Sessanta

Dal punto di vista del sistema di welfare, gli anni Sessanta si caratterizzano principalmente attraverso un fenomeno espansivo della spesa di fabbisogno. La crescita economico-produttiva diventa presupposto soprattutto per l’implementazione delle prestazioni garantite, con la possibilità di estendere i diritti già riconosciuti anche ad altre categorie di beneficiari. Tramonta invece definitivamente la possibilità di trasformare il sistema orientandolo ad una prospettiva di tipo universalistico e non occupazionale.

Invece di sostenere un cambiamento di prospettiva tout court del sistema, in base a modelli di democrazia in voga nel nord dell’Europa, il potere politico-sindacale procede sostanzialmente ad adeguamenti di struttura del vecchio sistema fascista-corporativo. Le modifiche al sistema tengono quasi esclusivamente conto degli “schemi per le principali categorie di lavoratori già coperte dall’assicurazione obbligatoria: lavoratori dipendenti privati, coltivatori diretti-mezzadri-coloni e, last but not least gli artigiani, inclusi nel sistema con l’approvazione della legge 463 nel giugno 1959” (RWI, 220).  E’ interessante notare che la ripetizione dei suddetti schemi avviene prima con l’avvento e poi con il consolidamento di governi di centro-sinistra, che si reggono su patti di alleanza incentrati principalmente sull’asse DC-PSI ed il sostegno di forze, cosiddette laiche, minori. Ciò dimostra, in buona sostanza, che gli schemi adottati rifuggono da una classificazione politica che si vorrebbe alternativa, di destra o di sinistra. L’alternativa di sistema rimane viceversa quella di un modello di welfare più o meno inclusivo, di tipo universalistico o occupazionale.

La prima metà degli anni Sessanta registra l’adozione di tre importanti provvedimenti legislativi:

– legge 1338/1962, che in particolare stabilisce: il mantenimento ma anche l’elevazione in via provvisoria di due livelli minimi mensili di trattamento di pensione (12.000/15.000 lire per gli under/over 65 anni), l’aumento del coefficiente base per il calcolo del trattamento di pensione da 55 a72, l’innalzamento dell’aliquota contributiva dal 18% al 19,8% e soprattutto la previsione di un contributo statale aggiuntivo di finanziamento della spesa per il triennio 1962-1964 di complessivi 51,5 miliardi di lire;

– legge 1339/1962, che in particolare stabilisce per la categoria degli artigiani: in via provvisoria l’innalzamento del minimo di pensione mensile a 10.000 lire, l’aumento del coefficiente di rivalutazione della pensione base da 55 a 72, la possibilità per le donne di accedere alla pensione a 60 anni, la riduzione del finanziamento per le pensioni obbligatorie a carico dello Stato di 4 miliardi per gli anni 1962-1963 e 1967-1968 ma anche il contestuale finanziamento aggiuntivo di 1 miliardo per l’assicurazione obbligatoria contro le malattie;

– legge 9/1963, che in particolare rende strutturale per tutte le categorie di lavoratori già garantite: l’adozione della misura della pensione minima per un importo egualitario pari a 10.000 lire, per il periodo 1962-1971 la garanzia del diritto di accesso al trattamento pensionistico obbligatorio ad un’età minima di 60 anni, la ripartizione degli oneri di finanziamento aggiuntivi da dividersi al 50% tra Stato e categorie interessate; la qual cosa comporta uno stanziamento aggiuntivo a carico delle finanze statali per il triennio 1962-1964 di 20,5 miliardi di lire.

A tale proposito, il grafico sintetizza la misura complessiva della variazione dell’incidenza della spesa rispetto al fabbisogno viceversa relativo all’applicazione delle disposizioni normative previgenti.

 

Incremento della spesa per pensioni di vecchiaia e superstiti, 1958-1963

Fonte: elaborazione su dati Ferrera (1984) (RWI, 233)

Nella seconda metà degli anni Sessanta, l’andamento economico della crescita, sia pure rallentato, spinge il potere politico-sindacale ad adottare misure comunque nel complesso espansive e solo temporaneamente restrittive. In sintesi:

– legge 903/1965, introduce il concetto di pensione sociale elevando di fatto i livelli delle prestazioni minime di pensione soltanto ai lavoratori già garantiti (15.600/19.500 lire per gli under/over 65 anni) e soprattutto introduce le pensioni d’anzianità anche nel settore privato con un requisito d’accesso minimo, meno vantaggioso rispetto al pubblico impiego, di 35 anni di età, confermando il metodo di calcolo contributivo ed elevando il coefficiente di rivalutazione delle pensioni base da 72 a 86,4;

– legge 613/1966, estende la copertura pensionistica obbligatoria ai commercianti con regole analoghe a quelle degli artigiani e lavoratori agricoli;

– legge 238/1968 nel comb. disp. del d.p.r. 488/1968, introducono nuovi aumenti dei livelli minimi di pensione (18.000-21.900 lire per i lavoratori dipendenti e 13.200 lire per i lavoratori autonomi assicurati presso l’INPS), l’abolizione delle pensioni d’anzianità introdotte tre anni prima, l’aumento dei contributi e soprattutto la previsione di un metodo di calcolo del trattamento di pensione, per i soli lavoratori dipendenti, di tipo retributivo, anche se all’inizio poco generoso;

– legge 153/1969, introduce una vera e propria riforma del sistema. In sintesi, prevede:

• pensione sociale, per tutti i cittadini al di sopra dei 65 anni che versano in condizioni di bisogno, in misura pari a 156.000 lire annue per tredici mensilità;
• l’aumento dei livelli minimi pensionistici;
• l’intero finanziamento delle prestazioni, di livello minimo e sociale, a carico dello Stato;
• la modifica dei parametri per il calcolo della pensione con il sistema retributivo, in modo da garantire, nel caso di 40 anni di contribuzione, nell’immediato il 74% della retribuzione pensionabile e invece l’80% della stessa a decorrere dall’1.1.1976;
• l’adeguamento delle pensioni all’andamento dei prezzi.

Rispetto all’evoluzione del sistema di welfare in generale, gli anni Sessanta saranno forieri anche del provvedimento d’istituzione della Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria nel 1968 e ancora della graduale trasformazione prima dell’indennità di licenziamento in indennità di anzianità, con la legge 604/1966 che garantisce il relativo trattamento a tutti i dipendenti privati e in ogni caso di risoluzione del rapporto di lavoro, per arrivare poi alla legge 297/1982 che istituisce per tutte le categorie di lavoratori del settore privato la prestazione unica di TFR ex art. 2120 ss. del codice civile.

• All’origine del welfare all’italiana – parte I di Angelo Giubileo
• Alle radici del welfare all’italiana – parte III di Angelo Giubileo