In questo articolo, ripercorreremo le tappe relative alla genesi e allo sviluppo nel nostro Paese dell’attuale sistema di sicurezza e protezione sociale (welfare). Lo faremo, principalmente attraverso la narrazione dell’opera dal titolo Alle radici del welfare all’italiana. Si tratta di un saggio-ricerca, commissionata nel 2004 da Banca d’Italia, redatto da Maurizio Ferrera Valeria Fargion e Matteo Jessoula, edito da Marsilio e pubblicato in prima edizione nel novembre scorso.
In estrema sintesi, il saggio rivela come le attuali distorsioni del sistema italiano di welfare sono presenti già in nuce, risalgono cioè alle origini della fondazione, verso la fine dell’Ottocento – a motivo soprattutto, secondo gli autori, di una generalizzata arretratezza storico-istituzionale mentre personalmente propenderei per un fattore di maggiore arretratezza di tipo storico-culturale -, si aggravano con le scelte fasciste corporative, tecnicamente di tipo occupazionali e non universalistiche (come avviene viceversa contestualmente nelle democrazie del nord-Europa), e s’implementano in definitiva con i processi di selezione della spesa pubblica a partire dagli anni Cinquanta e fino alla crisi culminata all’inizio degli anni Novanta del secolo scorso.
Le origini e il periodo fascista
Il sistema di previdenza nasce, nel 1898, a capitalizzazione e su base volontaria, con la previsione di “una forma di assicurazione volontaria contro i rischi di vecchiaia e invalidità per i lavoratori dipendenti” (RWI, 30), ovvero “circa due milioni di operai industriali e circa nove milioni di lavoratori dipendenti agricoli”, e la possibilità d’iscrizione “anche per gli artigiani e i coltivatori diretti entro una certa soglia di reddito, oltre alle donne di famiglia operaia che svolgessero mansioni domestiche” (RWI, 35). Il sistema, tuttavia, non si alimenta e quindi fallisce rapidamente per svariare ragioni, tra le quali occorre evidenziare: “l’esiguità delle risorse volte a finanziare le prestazioni, l’assenza di contribuzione obbligatoria a carico dei datori di lavoro, il modesto concorso dello Stato, nonché il basso livello delle retribuzioni dei lavoratori manuali che non consentiva agli stessi di effettuare i versamenti necessari; la diffidenza della classe operaia, sostenuta dalla propaganda socialista, verso la previdenza pubblica e la concorrenza delle casse mutue indipendenti; la scarsa propensione della previdenza da parte degli operai e dei contadini meridionali” (RWI, 37).
Si rende pertanto necessario un processo d’intervento, che, nel 1919, porta all’istituzione di un modello del tipo bismarckiano-occupazionale e non viceversa del tipo beveridgeano-universalistico, viceversa adottato nelle democrazie liberali di stampo anglosassone oltre che nei Paesi scandinavi del nord-Europa. In generale, nell’ambito di un sistema che rimane del tipo a capitalizzazione, lo schema di tutela include il rischio di vecchiaia non solo per gli operai ma anche per gli impiegati con retribuzioni inferiori alle 350 lire mensili, oltre che per i mezzadri e gli affittuari con reddito inferiore a 3.600 lire annue. Il successivo decreto di riordino n. 3184/1923 amplia la tutela del rischio di vecchiaia nei confronti degli impiegati con retribuzioni fino a 800 lire mensili, escludendo però i mezzadri, gli affittuari e i coltivatori diretti, e quindi “limitando la copertura dell’assicurazione obbligatoria ai soli lavoratori dipendenti” (RWI, 41).
In generale, e ancor più con l’avvento del regime fascista, il modello originario di welfare all’italiana riflette il sistema della società del tempo e, nel complesso, mira quindi a:
a) proteggere dal rischio di vecchiaia;
b) garantire il lavoratore dipendente (per l’epoca in corso, praticamente di sesso maschile tranne rarissime eccezioni) e, almeno nella fase iniziale, con retribuzione non superiore alle 350 lire mensili. Rispetto a quanto sub a) e b), occorre anche considerare la funzione “ibrida”, tra salario e previdenza, svolta dall’istituto dell’indennità di licenziamento. Nel 1919, l’indennità in questione è prevista solo per gli impiegati, sempre con retribuzione non superiore alle 350 lire mensili. Con il r.d.l. 1825/1924, l’indennità è estesa anche ai dipendenti pubblici, ma in ogni caso non può essere corrisposta agli impiegati licenziati per colpa. In epoca fascista successiva, l’indennità è estesa anche agli operai, mentre con la legge 401/1934 è fissato un importo di massimale pari a 60.000 lire annue;
c) favorire la frammentazione con la creazione e la riforma di fondi autonomi di categorie professionali anche preesistenti; alimentando di fatto una distinzione tra classi di lavoratori, anche in considerazione dei principi fondamentali della previdenza fascista, che fissano: “concorso paritetico del datore di lavoro e dei lavoratori, coordinamento del sistema da parte dello Stato – tramite gli organi corporativi e le associazioni professionali”(RWI, 52);
d) tutelare, indirettamente, la famiglia (del paterfamiliae) anche mediante un sistema di concessione di assegni familiari (RWI, 69) quali misure maggiormente compensative del rischio rispetto all’esiguità dei sussidi garantiti viceversa in fase di disoccupazione (RWI, 60).
Il periodo della ricostruzione e gli anni Cinquanta
La fase post-bellica, ancora di formazione più che di riorganizzazione del sistema di welfare, dura dalla caduta del fascismo fino al consolidamento dell’assetto del potere di governo della nazione; dopo nove governi di unità nazionale, con l’avvento del primo governo a guida democristiana (1947). La predetta fase d’instabilità politico-istituzionale crea le premesse per un necessario consolidamento dei sistemi sia politico che sociale, che beneficeranno entrambi, prioritariamente, degli aiuti economici previsti per l’Italia dal Piano Marshall (1948-1951). Si tratta di una fase successiva, di consolidamento del sistema-paese, che durerà circa un decennio, fino al 1957, e culminerà poi nel ciclo di sviluppo del boom economico, anticipato da una crescita sostanziale del PIL già nel biennio che chiude gli anni Cinquanta (1958-1960).
In ordine al sistema di sicurezza e protezione sociale, la prima fase, quella dell’immediata ricostruzione, comporterà un sostanziale incremento della spesa pubblica, come si evince peraltro parzialmente dai dati riportati nella tabella seguente.
|
Assegni familiari |
IVS |
Disoccupazione |
||||
| Anno | Contributi | Prestazioni | Contributi | Prestazioni | Contributi | Prestazioni |
| 1943 | 5.017.188 | 5.203.886 | 2.590.782 | 932.116 | 272.546 | 123.278 |
| 1944 | 5.555.948 | 4.552.910 | 2.858.553 | 1.075.338 | 242.839 | 256.006 |
| 1945 | 9.102.980 | 9.686.387 | 4.892.422 | 4.372.810 | 350.656 | 471.490 |
| 1946 | 24.772.590 | 24.087.794 | 15.372.666 | 15.239.163 | 4.461.576 | 2.226.326 |
| 1947 | 70.222.763 | 68.631.255 | 35.590.065 | 41.590.054 | 13.893.903 | 6.694.262 |
| 1948 | 108.555.484 | 108.790.543 | 69.110.732 | 47.161.500 | 22.053.495 | 30.294.261 |
Fonte: INPS (1950). In corsivo i valori per i quali si registra un deficit nella cassa/gestione (RWI, 92).
L’equilibrio del sistema, in questa fase, è mantenuto attraverso l’applicazione del meccanismo di ripianamento del deficit di gestione, relativo all’anno corrente, mediante le entrate contributive realizzate nell’anno finanziario seguente. L’applicazione del meccanismo in questione rafforza e consolida l’adozione del criterio politico di spesa a ripartizione, criterio ispirato maggiormente dalla previsione dell’art. 38 della Costituzione: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera”.
La necessità di pervenire ad un sistema di welfare completo, è il motivo per cui con il D.c.p.s. 22 aprile 1947, n. 377 viene istituita la Commissione D’Aragona. Le linee programmatiche, che presiedono all’individuazione del modello, stabiliscono “che la previdenza sociale non debba essere estesa a tutti i cittadini, essenzialmente per due ragioni: in prima istanza, per l’onere eccessivo che una tale estensione comporterebbe, ma soprattutto perché altrimenti verrebbero oltrepassati quei fini di protezione sociale che la riforma deve proporsi. I confini della protezione sociale devono infatti coincidere con la popolazione attiva” (RWI, 100-101).
E’ qui chiaramente esposta la scelta per un modello di welfare di tipo occupazionale, e non universalistico, a cui si è già accennato in precedenza. Le ragioni principali sono senz’altro imputabili sia ai bassi livelli produttivi dell’economia nazionale del tempo e, personalmente ritengo ancor più, al modello sociale di sviluppo incentrato sulla famiglia patriarcale, dove l’uomo più anziano, il capo-famiglia, esercita a quel tempo un ruolo assolutamente preminente sul resto dei suoi componenti. La Commissione prevede infatti che “la tutela delle persone inattive (avvenga) in forma indiretta, con il riconoscimento del fondamentale principio della previdenza familiare: i componenti della famiglia hanno diritto all’assistenza sanitaria, alle pensioni per i superstiti e alle integrazioni e assegni familiari in virtù del legame di parentela con un lavoratore assicurato” (RWI, 101).
Sul piano delle realizzazioni, l’elaborazione della Commissione rimarrà tuttavia lettera morta.
La seconda fase (1948-1957) del periodo post-bellico consegna al sistema di welfare vigente sostanzialmente tre acquisizioni:
a) il sistema di tutela della vecchiaia è gestito con il criterio a ripartizione;
b) è garantito un assegno minimo di pensione a tutti i lavoratori; attraverso il ricorso alla fiscalità generale e non alla contribuzione;
c) il sistema di protezione è allargato e completato anche nei confronti dei lavoratori autonomi.
Con l’entrata in vigore della legge n. 218/1952, viene istituito un nuovo “Fondo per l’adeguamento delle pensioni” (al posto delle gestioni FIAS, FSS e “disoccupazione” e “tubercolosi” dell’INPS), finanziato da contribuzione – in misura percentuale invariata e in origine in misura pari al 9% della retribuzione – per il 50% a carico del datore, il 25% a carico del lavoratore e il restante 25% a carico dello Stato. L’importo delle pensioni minime è posto a carico dello Stato, in misura pari a 42.000 lire per i pensionati di età inferiore a 65 anni; per gli altri, invece, in misura pari a 60.000 lire. Il diritto a pensione è condizionato al possesso del requisito minimo di anzianità contributiva, fissato in misura pari a 15 anni. E tuttavia, pur al di sotto di questa soglia minima, il sistema prevede comunque la concessione di una sorta di “pensione sociale”. In sintesi: “alla fine degli anni Cinquanta solo il 3% delle entrate previdenziali sarà da attribuirsi alla componente a capitalizzazione” (RWI, 117).
La terza fase (1958-1960), d’inizio espansione, è determinata soprattutto dalla strategia di ricerca del consenso messa in opera dai partiti politici e dalle associazioni sindacali e professionali, soprattutto in prossimità di tornate elettorali, mediante politiche di sostegno che si concretizzano in erogazioni mirate a vantaggio di particolari gruppi e categorie sociali. In rapida successione, si assiste all’emanazione di una serie di provvedimenti normativi, tra i quali occorre in particolare segnalare:
a) d.P.R. n. 17/1956: oltre a prevedere il nuovo “statuto per gli impiegati dello Stato”, il decreto istituisce il regime delle pensioni cd. baby per i pubblici dipendenti;
b) legge n. 1047/1957: estende l’assicurazione IVS a tutti i lavoratori agricoli autonomi (coltivatori diretti, mezzadri e coloni). Il provvedimento stabilisce inoltre “di elargire la pensione, a fronte di un solo anno di contribuzione, a tutti i lavoratori oltre i 65 anni (e non i 70 anni, come nella versione originaria (del testo)”. Ma, quel che più conta è che è fissata ad esclusivo carico dello Stato una spesa di copertura delle prestazioni pari a 4,5 miliardi per il 1958 e in misura crescente fino a 26 miliardi previsti per il 1967: una misura, cioè, che “incrementa di circa il 19% l’onere complessivo in capo allo Stato per i dieci anni successivi – da 140 miliardi a 166,5 miliardi” (RWI, 141);
c) legge n. 55/1958: sancisce l’aumento dell’importo delle pensioni e del livello dei trattamenti minimi da 40.000/60.000 a 78.000/114.000 lire annue, rispettivamente per i pensionati che abbiano meno o più di 65 anni di età;
d) legge n. 463/1959: restando invariato il limite dell’età pensionabile fissato dalla legge n. 1047 cit. (65/60 anni), la tutela dell’assicurazione IVS è estesa anche alla categoria degli artigiani mediante la previsione di un finanziamento contributivo in parte a carico dei lavoratori (600 lire mensili) in parte, e senza specificazioni di sorta, a carico dello Stato. E’ evidente che una tale mancata previsione contribuirà anch’essa a implementare gli squilibri già presenti e quindi futuri del sistema di welfare all’italiana nel suo complesso.
Relativamente al periodo degli anni Cinquanta, una completa disamina del sistema richiede ancora alcune brevi annotazioni relative alle acquisizioni in materia di “assegni familiari” e soprattutto “disoccupazione”; ed è pertanto da qui che riprenderemo l’intero nostro discorso, a partire dal prossimo numero di Pais.
- All’origine del welfare all’italiana – parte I di Angelo Giubileo
- All’origine del welfare all’italiana – parte II di Angelo Giubileo
- Alle radici del welfare all’italiana – parte III di Angelo Giubileo
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