I limiti del Congresso e il potere di Trump dopo le midterm

di Simone Urbani Grecchi*

Con una larga maggioranza alla Camera dei Rappresentanti e una netta vittoria al Senato per il partito democratico, le elezioni di medio termine hanno in larga parte confermato le previsioni dei sondaggi. 

Cosa succederà ora? Con tutta probabilità, le politiche dell’amministrazione Trump verranno sottoposte a maggiore scrutinio attraverso interrogazioni parlamentari più frequenti, volte anche a portare membri del governo a testimoniare sotto giuramento. Così come potrebbero poi aumentare le richieste di investigazioni o di accesso a documenti riservati della Casa Bianca, considerato il livello di preoccupazione dell’opinione pubblica per le spese governative e per la corruzione – al secondo posto tra i timori dell’elettorato dopo il costo della vita.

Ciò che invece difficilmente verrà confermato dall’esito delle midterms sono le previsioni di un radicale cambiamento, nei prossimi due anni, dei rapporti di forza tra il Congresso e la presidenza e, quindi, della politica estera statunitense.

Il perché sta nei numeri e nel dettato costituzionale americano.

Per quanto riguarda i primi, i poteri di veto del presidente sulle proposte legislative del Congresso rimangono inalterati. Saranno possibili ampie maggioranze, anche attraverso la partecipazione dei repubblicani, soprattutto quelli che (sia tra la base MAGA, sia tra i ‘moderati’) non si riconoscono nelle posizioni assunte dal presidente Trump in questi due anni. Ma il forte controllo esercitato dal presidente sia sull’approvazione di nuove leggi di iniziativa parlamentare, sia sulle deleghe acquisite dal Congresso stesso (ad esempio quelle in materia di politica tariffaria) potrà essere superato solo a condizione di trovare una maggioranza di due terzi sia alla Camera, sia al Senato. Non solo. Soprattutto ora che il Congresso è controllato dai Democratici, non è da escludere che l’amministrazione Trump possa ricorrere ancora alla pratica della pocket rescission, vale a dire della possibilità di cui gode il governo federale di congelare fondi stanziati dal Congresso per la spesa pubblica. Non da ultimo, che le questioni numeriche possano risultare decisive lo confermerebbe anche quanto previsto dalle procedure per l’impeachment del presidente che si attivano con l’approvazione della maggioranza semplice della Camera ma che richiedono il raggiungimento di una maggioranza di due terzi al Senato per essere approvate.

Secondo quanto previsto dalla Costituzione, poi, la distinzione dei poteri tra presidente e Congresso sembrerebbe abbastanza netta, con il primo nel ruolo di comandante delle forze armate americane e il secondo a cui spettano la facoltà di dichiarare guerra e di approvare le spese militari. Questo dimostrerebbe che i famosi checks and balances previsti dalla Costituzione funzionino. In realtà, la rilevanza del ruolo dell’esecutivo in politica estera emerge in maniera abbastanza chiara se si considerano le modalità con cui Washington partecipa agli accordi internazionali. Prendendo come riferimento quanto successo negli ultimi ottant’anni, infatti, solo il 6% degli accordi è stato ratificato dal Congresso e ha preso la forma di un trattato. Il restante 94%, invece, è entrato in vigore tramite la formula degli executive agreements ex ante, cioè accordi conclusi dal governo in base a un mandato congressuale (tipicamente molto ampio e anche abbastanza vago) che l’esecutivo riceve per stipulare accordi vincolanti. Tale mandato, criticato da più parti, non è in realtà mai stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Suprema, lasciando de facto ampia libertà di manovra alla Casa Bianca. Tale libertà si sostanzia ad esempio nella scarsa applicazione del War Powers Act del 1973 (WPA). Atto normativo pensato proprio per limitare la libertà di manovra del presidente, nel corso del tempo il WPA non ha impedito di avviare operazioni militari senza previa consultazione e notifica al Congresso né ad amministrazioni a guida Dem (Serbia/Kosovo, Libia) né a quelle repubblicane (Grenada, Iraq, Afghanistan, Iran,…).

Difficile quindi che le midterm possano portare a un radicale cambiamento della politica estera statunitense. Anche perché, oltre ai temi strutturali, la recente tornata elettorale ha sollevato anche la questione della futura posizione del partito democratico in materia di affari internazionali. In effetti, al netto di significativi spostamenti nei prossimi mesi, i Democratici appaiono abbastanza allineati alla posizione di fondo degli USA, basata sulla richiesta ai propri partner (Europa in testa) di maggior coinvolgimento nelle spese per la difesa. Sebbene infatti i Dem critichino duramente la politica estera del presidente Trump, esponenti di spicco del partito come Jason Crow hanno recentemente confermato che le richieste americane rappresentano un cambiamento strutturale, destinato a perdurare anche oltre la presidenza Trump. Inoltre, nei prossimi mesi sarà importante capire il peso dei Democratic Socialists of America (DSA) all’interno del partito democratico. Contrari (a) alla NATO – al punto di richiederne l’abolizione; (b) alla presenza di militari USA in Europa e (c) all’invio di aiuti militari all’Ucraina, i DSA potranno avere un ruolo significativo nelle dinamiche interne ai democratici (in particolare nell’individuazione del candidato per le presidenziali di novembre 2028) e a livello federale – nella definizione delle posizioni di politica estera degli Stati Uniti.

In questo contesto, quindi, è abbastanza difficile che il Congresso possa portare la politica estera americana su binari drasticamente diversi da quelli attuali. Come ha detto il giurista Edward Corwin, la Costituzione americana “is an invitation to struggle for the privilege of running US foreign policy”. Questo, ovviamente, a prescindere da chi sia l’inquilino della Casa Bianca e da chi abbia la maggioranza al Congresso.

Simone Urbani Grecchi

*Istituto Ispi