I socialdemocratici tedeschi e austriaci hanno di recente annunciato di voler avviare la prima proposta di Iniziativa popolare europea (Ipe), una delle novità più importanti introdotte dal Trattato di Lisbona per ampliare la partecipazione dei cittadini europei alla vita democratica dell’Ue. L’obiettivo dichiarato dai promotori è di esercitare una pressione sulle istituzioni europee affinché venga introdotta una tassa comunitaria sulle transazioni finanziarie, il cui uso sregolato viene additato da più parti come una delle cause dell’attuale crisi economica.
La proposta è però stata subito accusata di essere demagogica. Molti vi hanno visto uno spregiudicato tentativo di sfruttare il diffuso malcontento per la speculazione finanziaria. Sul piano economico l’obiezione è che una tassa sulle transizioni finanziarie deprimerebbe ulteriormente l’economia europea, contribuendo a spingere i capitali verso altri mercati. Tuttavia, socialdemocratici tedeschi e austriaci sperano di ottenere il sostegno di tutti i partiti che aderiscono al Partito socialista europeo per avviare la raccolta delle firme.
Democrazia partecipativa
Nonostante l’annuncio di socialdemocratici tedeschi ed austriaci, l’Ipe è ancora in una fase di definizione istituzionale. L’art. 11 del Trattato di Lisbona stabilisce che “i cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono […] presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati”. In seguito alla presentazione di un Libro verde nel novembre 2009 ed alcuni mesi di consultazioni pubbliche, a fine marzo la Commissione ha sottoposto al Consiglio Ue e al Parlamento europeo (Pe) una proposta di organizzazione dell’Ipe.
La proposta prevede una soglia di almeno 1/3 degli Stati membri (nove al momento), nei quali devono essere raccolte le firme per ogni Ipe. Tale decisione riprende la soglia necessaria per l’avvio della ‘cooperazione rafforzata’, e scarta invece la richiesta del Pe (appoggiata anche dall’Italia), che suggeriva di ridurre ad 1/4 il numero minimo di Stati membri previsti per l’avvio dell’Ipe. Un’ulteriore soglia minima di firme da raggiungere all’interno di ogni Stato membro, calcolata proporzionalmente al numero di abitanti, è stata definita dalla Commissione in un’apposita tabella. Dal momento in cui la proposta di iniziativa popolare verrà pubblicata sul sito della Commissione (in un nuovo registro creato ad hoc), potranno passare al massimo dodici mesi per completare la raccolta delle firme. Queste ultime potranno essere rilasciate da tutti i cittadini in età per partecipare all’elezione del Pe. Ogni verifica di autenticità delle firme prodotte sarà lasciata alla responsabilità dei singoli Stati membri.
In concreto, lo schema organizzativo proposto dalla Commissione rischia di compromettere l’efficacia che l’Ipe potrà realmente esercitare. Partendo dal limite, già previsto nel Trattato di Lisbona, di mille firme necessarie ad avviare ogni singola iniziativa, la Commissione ha tentato di assicurare l’interesse generale dell’Unione garantendo ad ogni iniziativa popolare un’estesa legittimazione transnazionale. Ciò potrebbe tuttavia rendere l’applicazione dello strumento troppo complessa. Sulla proposta della Commissione sta ora lavorando il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) che ne sottoporrà una versione modificata al prossimo Consiglio europeo.
La Commissione e i criteri di scrutinio
L’Ipe potrà favorire una dinamica bottom-up tra cittadini e istituzioni Ue, contribuendo in tal modo a rafforzare la democrazia europea, ma è importante ricordare che essa non pregiudica in alcun modo il diritto esclusivo di iniziativa legislativa della Commissione. Quest’ultima è infatti obbligata a dare soltanto una risposta argomentata alle proposte legislative che le verranno sottoposte tramite l’Ipe.
Le Ipe dovranno riguardare argomenti che rientrano nei poteri propri della Commissione. Dovranno inoltre essere proposte miranti all’attuazione dei trattati comunitari, oltre che in accordo con i valori fondanti dell’Ue. Non potranno ad esempio essere accolte iniziative riguardanti l’unificazione delle sedi parlamentari europee di Strasburgo e Bruxelles. Si tratta di restrizioni comprensibili, ma che potrebbero limitare sensibilmente la sfera di applicazione dell’Ipe.
Un altro aspetto problematico è che l’ammissibilità delle singole Ipe non verrà definita prima dell’inizio della raccolta delle firme, ma solo dopo che i promotori avranno raggiunto una certo numero di sottoscrittori. Se la Commissione dichiarerà inammissibili molte proposte c’è il rischio di un effetto boomerang. La proposta della Commissione prevede che un primo controllo sia effettuato quando sono state raccolte 300mila firme in almeno tre Stati membri (mentre in un primo momento l’esame era previsto solo dopo la presentazione di tutte le firme).
Accogliendo in parte le richieste pervenute durante le consultazioni pubbliche, la Commissione ha così cercato di alleggerire i costi organizzativi dell’Ipe e di ridurre il rischio che si generi un senso di frustrazione fra i cittadini che si mobilitano per la raccolta delle firme. Per questa ragione paesi come Francia e Germania e larghi settori della società civile continuano a chiedere che l’ammissibilità delle proposte venga stabilita ex-ante, prima che la raccolta delle firme abbia inizio.
Un ruolo molto importante potrà essere svolto dal Parlamento europeo (Pe). Unica istituzione europea direttamente eletta dai cittadini, il Pe potrebbe farsi portavoce delle proposte di iniziativa popolare più importanti e condivise, premendo sulla Commissione affinché dia loro seguito ed eventualmente cercando di accelerarne l’iter legislativo. Un ricorso all’Ipe da parte dei maggiori partiti politici europei per mobilitare i cittadini e animare il dibattito pubblico sarebbe auspicabile anche in vista delle prossime elezioni europee del 2014. Ovviamente le iniziative andranno calibrate con cura, anche per evitare derive referendarie che possano gradualmente far perdere all’Ipe ogni credibilità.
Quale reale contributo per l’Ue?
Anche se sottoposta a una serie di limitazioni sostanziali e procedurali l’Ipe ha un forte potenziale politico. Le iniziative popolari che raccoglieranno il numero richiesto di firme avranno un peso difficilmente ignorabile. Difficilmente le istituzioni europee potranno ignorarle. Ne potrebbe quindi scaturire un rafforzamento della vita democratica europea o quantomeno uno stimolo al dibattito pubblico transnazionale su materie di comune interesse.
La principale funzione della Commissione dovrebbe essere quella di rendere l’Ipe trasparente e di facile utilizzo, stimolando il più possibile la nascita di ampi dibattiti nell’opinione pubblica europea, ai quali il Pe, con la sua azione politica, può fornire un ulteriore impulso.
Il successo dell’Ipe dipenderà quindi sia dalla capacità della Commissione di rendere questo nuovo strumento credibile ed efficace sia dall’uso che ne farà il Pe. Il rischio di una disillusione, come solitamente accade quando le potenzialità sono consistenti, rimane elevato. Si allontanerebbero così ancor più i cittadini dalle istituzioni europee: un lusso che, anche in considerazione delle misure impopolari che si stanno adottando per fronteggiare la crisi, la Ue non può certo permettersi.
Jacopo Leone (jacopoleone@hotmail.com) è tirocinante, Università di Edimburgo. (inviato da Claudio Bellavita )
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