Pubblichiamo di seguito il testo (parzialmente corretto) della relazione tenuta dal Prof. Simoncini al convegno organizzato da Pensalibero, con il Circolo Tony Blair, sul tema “La Costituzione oggi . I diritti sociali tra esasperazione rivendicativa ed esercizio effettivo”. Nei prossimi giorni, sul nostro sito, sarà disponibile l’intera registrazione audio-video del convegno in questione.
Esiste oggi una diffusa convinzione che la nostra Costituzione repubblicana si sia appesantita troppo di diritti obbligando lo Stato ad una serie di prestazioni che hanno prodotto il fallimento finanziario del nostro ordinamento.
L’aspetto particolare sul quale io posso dire qualcosa non è tanto se, oggi, esista o no un’ampia legislazione sui diritti, e in particolare sui diritti sociali, ma se c’è un livello costituzionale di tutela di questi diritti. Perché questo sposta pesantemente il discorso. Una legislazione sui diritti sociali è rintracciabile in quasi tutti gli ordinamenti sia pure con grandi differenziazioni rispetto ai vari modelli. Ci sono infatti quelli più liberisti e quelli meno liberisti. Noi però dobbiamo trovare risposta ad un’altra domanda: il livello di protezione sociale che è dentro la Costituzione, e quindi rappresenta un valore sopralegislativo, è un valore assoluto tale da obbligare tutti i legislatori, di qualsiasi orientamento, a dovergli dare una realizzazione?
Proverò a dire inizialmente come vedo questo rapporto tra i diritti sociali e il nostro sistema costituzionale, soprattutto dal punto di vista dell’evoluzione storica. Prima di tutto una precisazione. La vulgata che dice i diritti sociali costano e i diritti civili no, è una vulgata molto approssimativa. Ormai ci siamo resi conto, basta guardare quello che succede dal punto di vista del terrorismo e delle minacce all’ordine pubblico, che anche i diritti civili, intesi come le libertà negative, la sicurezza, la libertà, costano, non è vero quindi che i diritti politici non costano. Però l’attenzione che vorrei prestare è su questa parte nuova del costituzionalismo che si indirizza ai bisogni, ai bisogni sociali. Il punto di partenza da cui vorrei prendere le mosse è che i diritti sociali sono una conquista del secondo costituzionalismo, delle Costituzioni del secondo dopoguerra. Il primo costituzionalismo, quello ottocentesco delle grandi rivoluzioni liberali, francese, americana, e anche dello Statuto Albertino, non conosceva questa nuova generazione di diritti. Le costituzioni del secondo dopoguerra, per capirsi quelle nate negli anni ’40, la nostra, quella francese, quella tedesca, le prime, sono Costituzioni sostanzialmente diverse da quelle ottocentesche, liberali, perché sono Costituzioni più lunghe, più dense di obiettivi, più cariche di aspettative. Sono Costituzioni che tengono dentro tutta una serie di valori e di obiettivi politici che, alla vecchia classe politica liberale, sembravano assolutamente inconcepibili. Io ricordo sempre anche ai miei studenti che quando alla Costituente si discuteva quello che poi diventerà l’art. 32, quello sul diritto alla salute che dice che non solo esiste il diritto alla salute ma che gli indigenti hanno diritto a prestazioni sanitarie gratuite, intervenne nel dibattito Francesco Saverio Nitti, che era un vecchio esponente liberale, meridionalista, che veniva insieme a Vittorio Emanuele Orlando, c’è tutta una parte della classe liberale prefascista, e Nitti interviene su questo articolo 32 dicendo “a me sembra di sognare, questi qui vogliono scrivere in Costituzione che la repubblica si impegna a dare cure gratuite agli indigenti, che facciamo mettiamo le cambiali in Costituzione? Questo è come firmare una cambiale”. La formazione della classe politica precedente era diversa, chi si batte ferocemente per questa parte della Costituzione sono i giovincelli che c’erano, tipo Andreotti, Spataro, democristiani, comunisti, era la dottrina sociale della Chiesa da una parte, era lo Stato forte e attivo del background culturale dei social comunisti dall’altro. Erano i vecchi liberali, dico vecchi nel senso della cultura politica, che si opponevano ad inserire in Costituzione queste dizioni così di dettaglio, così specifiche che dicevano che la Repubblica deve dare le cure gratuite a chi dimostra di essere indigente. Perché le Costituzioni del secondo dopoguerra hanno questa caratteristica così diversa dalle grandi carte liberali? Ovviamente perché sono cambiati gli attori della discussione, della politica costituzionale. Non ci sono più solo le elite borghesi che si contrappongono ai privilegi del sovrano, della nobiltà e del clero ma ci sono i partiti di massa che cominciano ad affermarsi sullo scenario, i quali partiti di massa non chiedono più solo allo Stato di garantire delle regole uguali per tutti, di garantire insomma delle condizioni in cui tutti possano competere, ma queste forze chiedono allo Stato di trasformare la società. Questo è il dato fondamentale senza il quale non si capiscono le costituzioni del secondo dopoguerra. Qui la citazione di Piero Calamandrei è inevitabile e cioè che la Costituzione contiene una rivoluzione promessa. La Costituzione italiana è il disegno di una trasformazione sociale, vuole cambiare le cose. Non si limita a garantire una griglia in cui far funzionare le cose rispetto all’arbitrio e al privilegio che c’era nell’ancien regime, nella monarchia assoluta. Le costituzioni del 1789 o del 1797 o la costituzione americana si contrapponevano alla monarchia ed erano un grandissimo passo in avanti. Insisto su questo per capire che invece le carte costituzionali contemporanee, quelle di cui discutiamo oggi e che oggi sono sottoposte ad un grande processo di trasformazione, nascono da attori diversi. Sono attori che rappresentano grandi masse. Non dimentichiamoci, oggi si discute tanto di legge elettorale, che al massimo della base elettorale delle leggi elettorali di Giolitti, quando nell’Italia liberale ha votato la più grande parte ella popolazione, prima che con il fascismo si cominciasse ad aumentare, votava il 5% della popolazione. Aveva diritto di voto il 5% perché si votava su base del censo e di capacità alfabetica, e questo faceva la differenza ancora più del censo. Bisognava cioè essere capaci di scrivere il proprio nome e cognome e questo faceva fuori l’80% di certe zone del nostro Paese.
E’ questo nuovo tipo di costituzione che si presenta carica di nuovi diritti. Oggi siamo in un contesto in cui abbiamo la tirannia dei diritti. La Corte Costituzionale ha usato questa bellissima espressione nella sentenza Ilva, su cui mi soffermerò un attimo perché quella è una sentenza veramente importante, quella sul conflitto contro la magistratura sullo stabilimento di Taranto. Lì la Corte parla di tirannia dei diritti. Noi abbiamo tantissimi diritti, perché come abbiamo visto queste forze politiche che erano state fino ad allora fuori dal dibattito politico costituzionale, chiedono di mettere dentro il documento costituzionale un lungo elenco di programmi politici di trasformazione. La Repubblica protegge la maternità e protegge le famiglie numerose. Questi sono articoli che per un americano, un inglese ma anche un francese della Dichiarazione dei diritti del cittadino sono inconcepibili, che la Repubblica debba proteggere questo o quello in particolare, perché il paradosso dei diritti sociali è che sono lesioni a priori dell’uguaglianza. Nel momento in cui dico che la repubblica deve consentire alle persone prive di mezzi di arrivare ai livelli più alti dell’istruzione sto dicendo che non è uguale per tutti, debbo differenziare perché lo scopo della repubblica è quello di trasformare la realtà sociale, di far si che chi si trova in una condizione di svantaggio evolva. Quali sono le conseguenze non volute che produce questo grande allargamento costituzionale? La prima, tanti diritti vuol dire diritti conflittuali. La crescita della sfera costituzionale, il sistema costituzionale è vittima del suo stesso successo. Siccome il diritto costituzionale diventa una parte del diritto interno e il cittadino e soprattutto i giudici cominciano a far riferimento al diritto costituzionale, con le costituzioni del secondo dopoguerra perché sono costituzioni rigide non sono costituzioni flessibili, come quelle liberali, succede che noi abbiamo sempre più frequentemente un conflitto far due diritti che tutti e due hanno base costituzionale. Pensiamo alla questione Ilva di Taranto. Lì c’era, c’è tuttora, un enorme stabilimento, un’acciaieria che a un certo si dimostra che, per tutta una serie di tecnologie adoperate, produce un danno grave alla salute di chi ci lavora. Da una parte quindi se noi affermiamo come predominante il diritto alla salute dobbiamo chiudere questo stabilimento, ma dall’altra parte c’è il diritto al lavoro. Ora sia il diritto alla salute che il diritto al lavoro sono entrambi costituzionali. Faccio esempi tratti dall’attualità piuttosto che questioni teoriche. Altro esempio, le associazioni che propongono la promozione della cultura gender nelle scuole. Tema di grande attualità. Associazioni che entrano nelle scuole per illustrare la teoria del genere, in altre parole associazioni che sostengono la tesi che non esiste solo la sessualità naturale, maschio, femmina, ma che esiste una sessualità, diciamo così culturale, che è molto più ampia e variegata. Queste associazioni vogliono entrare nelle scuole a presentare progetti per diffondere la cultura della tolleranza verso tutti gli orientamenti sessuali, è un principio di antidiscriminazione, ed è un diritto costituzionale, ma dall’altra parte c’è un diritto costituzionale dei genitori ad educare e molto spesso la teoria gender, del genere è profondamente contestata da una parte. Anche qui un dilemma, una scelta fra due valori entrambi costituzionali, da un lato non dobbiamo discriminare, la tolleranza, dall’altro il diritto di chi vuole educare a determinati valori. Ma in generale potremmo prendere tutto il complesso dei diritti sociali, questi diritti di spesa in cui lo Stato deve fare prestazioni, sanità, assistenza, lavoro, pensioni etc., che sono tutti costituzionalmente riconosciuti, e il principio dell’equilibrio di bilancio che quantomeno con la riforma del 2014 è diventato un principio costituzionale. Il principio dell’equilibrio di bilancio è stato inserito in Costituzione a seguito della spinta derivante dall’Unione europea, fiscal compact etc., anche se per noi italiani era tutto sintetizzato in una lettera che Draghi e Trichet mandarono a Berlusconi. Prima di tutti questi trattati a noi è bastata una lettera per mettere nei decreti legge tutto quello che è servito, insomma quello che volevo dire è che oggi c’è un principio per il quale l’equilibrio di bilancio è un valore costituzionale, ma d’altra parte se io devo spendere per realizzare… Sto dicendo che l’allargamento dell’area costituzionale ha moltiplicato i conflitti fra diritti, tutti costituzionali . Questa è una conseguenza chiaramente non voluta dai costituenti del secondo dopoguerra ma di cui dobbiamo farci carico. C’è poi una seconda conseguenza non voluta e cioè che il potere costituzionale si sposta sui giudici perché quanto più noi abbiamo conflitti, diritti conflittuali e conflitti, tanto più il naturale risolutore dei conflitti è il potere giudiziario. Chi sono i soggetti chiamati a stabilire questi conflitti e a risolverli? La logica vorrebbe che fosse il legislatore a trovare un assetto ragionevole, un equilibrio possibile. E’ il legislatore che dovrebbe dirci come a Taranto la difesa della salute vada insieme al diritto del lavoro ma se il legislatore scompare, questa è la mia tesi di fondo, se la politica scompare, se non c’è più politica ma da un lato ci sono i valori costituzionali e dall’altro ci sono i giudici evidentemente noi non abbiamo altra alternativa che andare a risolvere i conflitti nelle aule giudiziarie e oggi la gran parte della vita politica si svolge nelle aule giudiziarie. Questo vale per tutto, è un megatrend. Il moltiplicarsi di leggi e di aree regolate sposta i conflitti nelle aule giudiziarie. Questi conflitti prima che ci fosse questa tutta questa regolazione dove venivano risolti? Da forme di autorità sociale. La famiglia, la parrocchia, il partito, il sindacato, il maresciallo, noi avevamo una serie di regolazioni sociali dei conflitti che via via che tutto diventa diritto, noi dobbiamo ricordarci sempre che c’è un costo implicito nel qualificare una pretesa, qualunque essa sia, come diritto, il costo è che poi se non ce l’hai, c’è qualcuno che in maniera unilaterale lo fa riconoscere. Questo non risolve secondo me l’altro problema che è il venir meno di una sorta di omogeneità culturale di fondo del sistema sociale cioè del riconoscimento di alcuni grandi valori condivisi morali e sociali che a sua volta rende possibile questa risoluzione pregiuridica, pregiudiziaria dei problemi. C’era una grande possibilità di utilizzo di questi valori fino ad un certo punto, oggi c’è una società molto più frammentata, molto più a schieramenti contrapposti e questo finisce per diventare un circolo vizioso perché scarica sempre più sul giudiziario. Non è un caso che uno dei grandi temi delle riforme è la riforma del sistema giudiziario. E’ ormai chiaro che il sistema giudiziario influisce sulla performance economica. Proprio ieri il ministro della giustizia è intervenuto dicendo che si sta andando avanti sulla riforma del processo civile, non di quello penale che molto spesso ha le sue interrelazioni con la politica, qui stiamo parlando del processo civile che danneggia l’economia perché è troppo lungo e contraddittorio. Comunque tornando al tema di fondo dico che queste costituzioni lunghe del secondo dopoguerra comportano l’aumento dei conflitti costituzionali, dunque lo spostamento del potere di definizione sui giudici, sulle corti costituzionali. Scompare la politica, i giudici ampliano i loro poteri, gli americani elaborano la teoria del Juristocracy e la terza conseguenza è che scompare la dottrina dei doveri. Cioè la dottrina dei diritti, la ricostruzione della dialettica sociale in termini di narrativa sui diritti porta a mettere in secondo piano fino quasi a scomparire la narrativa sui doveri che era narrativa non patrimonio esclusivo di un orientamento cattolico anzi il teorico dei doveri dell’uomo è Mazzini. Era un patrimonio condiviso da un mondo laico, da un mondo socialista e marxista e da un modo cattolico. C’era questa intesa di fondo sul fatto che ci fossero doveri sociali.
Se le nuove costituzioni hanno questa caratteristica proviamo a mettere in ordine quanto abbiamo detto fino ad adesso leggendo la Costituzione italiana. Insomma la nostra Costituzione come tratta questi diritti sociali, come vengono considerati nel nostro sistema? Si tratta poi di capire se le politiche che ci sono state in questi sessant’anni sono state costituzionalmente compatibili. La Costituzione ci obbliga allo statalismo oppure al liberismo? Per provare ad esporre in maniera sintetica questi dati, per analizzare le disposizioni di una costituzione che si occupa di diritti sociali, a mio avviso occorrono tre coordinate. Almeno io utilizzerò queste tre. La prima è: esiste o no un elenco di diritti sociali all’interno della nostra Costituzione? La risposta un po’ retorica è si, vediamo però quali. La seconda, esiste o no nella nostra Costituzione una serie di principi sugli strumenti per garantire questi diritti? Quali sono i diritti sociali, quali sono gli strumenti. Terza questione, esiste o no in Costituzione uno o più principi costituzionali dedicati alla ripartizione tra i vari soggetti dell’ordinamento dei compiti di attuazione e di garanzia? Vorrei fare come tre slide. Quali sono i diritti sociali di cui parliamo, quali sono i principi attuativi, come dare carne a questi diritti, quali soggetti sono preposti cioè chi fa cosa visto che il nostro sistema è pluralista, c’è lo Stato, ci sono le Regioni, ci sono gli enti locali. Molto velocemente. Il sistema dei diritti costituzionali. La nostra Costituzione è nota per avere un ampio e sistematico catalogo di diritti tanto che si può dire che su moltissimi campi la nostra Costituzione ha anticipato tutta la scrittura costituzionale successiva. I due grandi pilastri della Costituzione sono l’art. 2 e l’art. 3. L’art. 2 riconosce i diritti fondamentali e i doveri, lo ricordo sempre anche se questa seconda parte viene sempre pretermessa, riconosce i diritti fondamentali e richiede l’adempimento dei doveri di solidarietà economica e sociale, l’immagine era molto chiara la repubblica riconosce i diritti in quanto chiede a tutti l’adempimento dei doveri di solidarietà, oggi purtroppo fra i miei colleghi c’è una lettura che riduce i doveri di solidarietà al solo dovere tributario e diciamo tra di noi che non è bello ridurlo a quello perché non è certo quello più esercitato. Il dovere di solidarietà è il fatto che di fronte al problema sociale il primo ad essere interpellato dovrebbe essere la società civile non lo Stato. Di fronte a qualsiasi domanda sociale di istruzione, di assistenza o di assistenza non dovremmo chiedere cosa fa lo Stato, questo è il prodotto di una certa interpretazione della nostra Costituzione e di una certa politica. La Costituzione aveva poi il pilastro dell’art. 3, quello dell’uguaglianza, al primo comma di fronte alla legge in senso classico ma al secondo comma l’art. 3 dice che la repubblica ha il compito di rimuovere gli ostacoli. E’ questa immagine della repubblica che deve trasformare la società. L’art. 3 secondo comma è considerato la matrice di tutti i diritti sociali. E’ quello che dice “E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.” E’ questa seconda parte dell’art. 3 che contiene quella rivoluzione promessa come diceva Calamandrei. Dunque da questi due grandi pilastri nasce un’ampia lista di diritti sociali che io raggrupperei attorno a due blocchi. Un primo blocco che fa perno attorno all’idea della libertà dal bisogno, il tema della libertà dal bisogno di un famosissimo discorso di Franklin Delano Roosevelt verso la fine del secondo conflitto mondiale quando ormai si stava delineando la strategia complessiva di uscita lui fa il discorso delle tre libertà e dice guardate che la libertà dal bisogno è uno degli aspetti fondamentali della nuova libertà per la quale combatteremo nella nuova fase dopo i totalitarismi. La libertà dal bisogno vuol dire, art. 24 terzo comma che assicura ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione, quello che viene chiamato il gratuito patrocinio o la possibilità di difendersi in giudizio non avendo risorse per farlo. Questo è un classico diritto sociale, il 31 che si impegna ad agevolare la formazione della famiglia, il 32 che tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e garantisce cure agli indigenti, il 34 “i capaci e i meritevoli anche se privi di mezzi hanno diritto a giungere ai più alti gradi dell’istruzione”, il cosiddetto diritto allo studio (le regioni di solito garantiscono quello universitario e i comuni quello prima) e poi c’è un altro gruppo di diritti attorno al diritto al alvoro, l’art. 4, il 35 che riconosce l’importanza della formazione e dell’’elevazione professionale, il 36 in base al quale il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata e sufficiente, il 37 che tutela la donna lavoratrice e il lavoro minorile, qui veramente altro che anticipatrice stiamo parlando del 1948 quando ancora si discuteva nell’assemblea costituente se le donne potessero fare i giudici, c’è stata un’ampia discussione anche all’interno del PCI perché alcuni sostenevano che le donne sono più instabili nel giudizio, queste parti non sono state più ricordate, non dimentichiamo che la donna nel diritto di famiglia di allora era subordinata al marito, stiamo insomma parlando di un periodo in cui c’erano ancora queste idee eppure si parla della tutela della donna lavoratrice e del lavoro minorile cioè anticipando di moltissimo il dibattito che si sarebbe sviluppato dopo, il 38 che sancisce il diritto all’assistenza, alla previdenza, quello su cui si fonda il sistema previdenziale. Dunque abbiamo un lungo elenco di diritti per cui la risposta alla prima domanda: esiste o non un catalogo di diritti? è sicuramente si. Questo però non dice ancora nulla su come debbano essere garantiti questi diritti. Dire che i capaci e i meritevoli hanno diritto di arrivare ai gradi più alti dello studio anche se privi di mezzi non ci dice se dobbiamo fare la scuola di stato, se dobbiamo fare delle forme di finanziamento attraverso borse di studio, se attraverso regolazioni delle scuole, cioè noi possiamo farlo attraverso lo stato come attraverso il mercato. Non c’è scritto come. Passiamo allora alla seconda domanda. Esistono dei principi costituzionali su come dare attuazione a questi diritti? Qui si colloca la domanda sul modello economico della nostra Costituzione. Cioè la nostra Costituzione sposa un certo modello economico? E’ una Costituzione liberista, il che presuppone che alla domanda che ho posto la risposta è che sia il mercato a realizzare questi diritti oppure è una Costituzione statalista che dice che il mercato strutturalmente non ce la può fare e che occorre che lo Stato intervenga oppure è una Costituzione che sceglie un sistema misto, un sistema integrato che dice guardiamo innanzi tutto quali sono le condizioni nell’Italia. Negli anni ’50 probabilmente se fossimo intervenuti con misure di liberalizzazione pura avremmo avuto il disastro, se non unificavamo le tariffe dell’energia, addirittura se non nazionalizzavamo l’energia il famoso boom economico degli anni ’60 ma dovete spiegarmi come facevamo se non facevamo le infrastrutture. Ma nessuno ci obbligava a mantenere dopo questa fase iniziale di intervento dello Stato nell’economia lo stesso stock di interventi, vi sto anticipando un po’ qual è la mia tesi: insomma la Costituzione pone dei valori ma lasciava la classe politica libera di scegliere quale fosse lo strumento più adeguato per realizzarli. E’ un problema di scelta politica aver privilegiato un certo modello e di averlo perpetuato senza rendersi conto di cosa stava cambiando nel mondo e senza capire che questo modello stava andando fuori squadra dal punto di vista finanziario, soprattutto. Ci sono dei principi sul modello, certo che ci sono, ma come vi ho detto adesso la nostra Costituzione non adotta un modello di per se solo statalista, non adotta un modello liberista ma adotta un modello misto, un modello integrato cioè un modello che consente allo Stato di usare tutto lo strumentario. Faccio due esempi banali. Il modello di assistenza, l’art. 38, che è uno dei grandi temi, la previdenza, le pensioni, l’art. 38 dice che il sistema di sicurezza sociale in Italia si può realizzare in due modi, da un lato vi è l’assistenza affidata ai soggetti predisposti dallo Stato, dice la Costituzione, dall’altro vi è l’assistenza privata che può essere integrata dall’azione dello Stato. Quindi il sistema , se leggiamo l’art, 38, prevedeva chiaramente la possibilità sia di Enti pubblici per la previdenza sia di previdenza privata. Che noi si sia realizzato il sistema INPS e un sistema prevalentemente pubblico è stata una scelta, che oggi ci sia una grande crescita della spesa privata in materia di previdenza è assolutamente compatibile, in questo momento la scelta è costretta perché il nostro sistema pubblico sta fallendo e quindi siamo obbligati, ma era assolutamente prevedibile e compatibile anche prima con il sistema costituzionale, cioè l’esistenza di una previdenza pubblica e di una complementare privata che partecipa a quella pubblica. Non è per niente fuori dal nostro sistema. La domanda è perché abbiamo insistito su quella ripartizione pubblica per tanto tempo ma questa non è una domanda costituzionale è una domanda sugli indirizzi politici di maggioranza. Non c’è bisogno che vi dica perché è stata fatta questa scelta, perché la macchina statale è rimasta così forte. La macchina statale forte e ampia è un modo anche per produrre consenso politico. Le forze politiche che vi sono state dentro hanno preferito fare così. Io lo dico sempre la legge sulla parità della scuola per creare un sistema integrato fra scuole pubbliche statali e scuole paritarie private è stata fatta da D’Alema. Fino agli anni ’80, tutto un periodo di 50 anni di ministeri della Pubblica Istruzione a guida DC, democristiana, non si sono mai posti il problema di fare la legge di parità perché preferivano gestire il sistema pubblico, perché dare la parità? Si è posto il problema della parità negli anni ’80/90, la Dc non lasciava mai il Ministero della Pubblica Istruzione eppure la legge sulla parità è prevista in Costituzione, la Costituzione dice che i privati al pari dello Stato possono fare nel quadro della legge. La DC che avrebbe dovuto avere il maggior interesse a farlo non l’ha mai fatto. E questo è un caso chiaro di come si sia usata la possibilità di creare un sistema veramente integrato come è adesso, a parte le scuole private, private che sono del tutto fuori dal sistema della parità, esiste anche il privato puro che non chiede nessun dialogo con il pubblico, ma c’è un sistema di integrazione che è quello che la Costituzione vuole ma si è dovuto aspettare sessant’anni per arrivarci. Stessa cosa per l’art. 32, la Repubblica garantisce cure gratuite agli indigenti, questo non vuol dire che lo devi fare creando un sistema di ospedali pubblici, perché per garantire cure gratuite ad uno che è indigente lo puoi fare benissimo anche con un sistema in cui in teoria la sanità è tutta privata, dando i soldi o dando dei voucher o dando dei buoni a chi ha bisogno. Quindi c’è un sistema di diritti costituzionali molto ampio ed articolato ma non c’è una scelta su un modello economico prevalente. Si poteva scegliere un modello più statalista o un modello più liberista a seconda di ciò che la condizione economica del momento e questa flessibilità mi sembra molto ragionevole. D’altronde le condizioni dell’Italia degli anni ’50 non sono quelle degli anni ’80. Abbiamo sbagliato negli anni ’80 no negli anni ’50, in quel periodo bisognava assicurare la prevalenza del pubblico. Fra l’altro in quel periodo avevamo un Presidente della Repubblica come Einaudi e una consistente forza di liberali dal punto di vista economico eppure si sono fatte politiche molto stataliste. Era evidente che era quello che veniva richiesto. Altra piccola osservazione. Ci sono state una serie di profonde riforme costituzionali negli ultimi anni e a mio avviso queste riforme hanno accentuato il carattere misto della nostra Costituzione e se c’è qualcosa che va detto è che hanno accentuato il fatto che non si sceglie solo l’uno o l’altro dei sistemi. La riforma del 2001, quella del titolo V della Costituzione, la chiamo tristemente famosa perché ha portato tante complicazioni sul sistema regionale, però nell’art. 118 comma quarto, del 2001, è stato introdotto esplicitamente il principio della sussidiarietà orizzontale, il cosiddetto welfare sociale o secondario, il principio della sussidiarietà orizzontale è il principio che dice che lo Stato e le Regioni, le città metropolitane, le province e i comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale. Si ribadisce che la funzione delle istituzioni pubbliche, di fronte ai problemi sociali, è innanzitutto di stimolare la società civile a rispondere. Questo di per se non è né Stato né mercato. E’ più una sorta di terza via. E’ importante l’idea che la società civile sia vitale. Però qual è il problema? Che se noi per 40 anni repubblicani abbiamo spinto moltissimo sulla statalizzazione dei servizi sociali, sull’idea che diritto sociale volesse dire prestazione dallo Stato, questi sono vasi comunicanti, se noi insistiamo tanto sulla prestazione pubblica del diritto sociale, diritto sociale alla salute uguale ospedale pubblico, diritto sociale alla previdenza uguale inps, diritto sociale al lavoro uguale assunzione pubblica, se noi insistiamo su questo la società civile si impoverisce. Cioè la capacità della società civile di rispondere si impoverisce. Facciamo un esempio che illustra bene questo aspetto. Noi in Toscana abbiamo una risorsa civile che sono le Misericordie, le Fratellanze militari, che sono un esempio di società civile che fa un servizio, il trasporto dei malati, una cosa che in tutti gli altri posti che non hanno questa risorsa deve fare il pubblico, lo Stato. Però cosa succede? Se tu prendi un pezzo della società civile e lo inserisci dentro il sistema finanziandolo crei il rischio, mi esprimo in termini tendenziali non voglio dire che sia successo così, che questa parte della società civile finisca per diventare un pezzetto del servizio pubblico o meglio per concepirsi in questa ottica. Subito dopo l’introduzione della sussidiarietà orizzontale io feci un’indagine, con dei questionari, sull’auto percezione della sussidiarietà orizzontale. Cioè chiesi al Terzo Settore, al no-profit, a questo settore che vive a contatto con il pubblico, cosa pensavano fosse la sussidiarietà orizzontale. E la risposta fu che la sussidiarietà orizzontale sono gli appalti, il fatto cioè che su certi servizi si va in appalto. Non che sia sbagliato ma è ben più nobile l’idea della sussidiarietà orizzontale. E’ un po’ come l’idea del terziario avanzato nel senso che avanza allo stato e non nel senso che è un settore più sviluppato. La sussidiarietà orizzontale è un intervento che intendeva spostare il pendolo fra Stato e mercato più a favore della società civile. C’è riuscito? Probabilmente no però era il segnale di una riforma costituzionale che non va sicuramente nel senso dello statalismo. L’altra grande riforma poi sono i vincoli che derivano dall’ordinamento comunitario. Noi ormai non ci concepiamo più come uno Stato-monade come gli Stati dell’800, noi oggi siamo in un sistema complesso di governo di area vasta e sovranazionale e questo sistema ci sta imponendo dei vincoli. Non bisogna nascondersi dietro un dito. Quasi tutta la crisi dello Stato sociale che poi ha posto la domanda sull’esistenza e la reale consistenza del welfare in Italia è cominciata quando con l’adesione a Maastricht, con la moneta unica e quindi con i criteri della convergenza economia non abbiamo avuto più la leva dell’indebitamento da un lato e la leva monetaria dall’altro. Dal momento in cui non abbiamo potuto più usare questi strumenti, prima sostanzialmente quando avevamo bisogno di soldi si stampavano, cosa che adesso non possiamo più fare, da quando abbiamo avuto questo vincolo sopra la testa questo ci ha costretto per la prima volta a farci dei conti in tasca , a quanti soldi davvero avevamo per fare tutte le cose che dovevamo fare. Non abbiamo ad esempio più fatto le svalutazioni compensative. Oggi però ho visto che analisti di Azimut, che sono analisti abbastanza stimati, facendo l’outlook per l’Italia danno per sicura un’imposta patrimoniale nei prossimi 4 anni e danno per scontato che si vada verso l’euro A e l’euro B, cioè l’Europa a due velocità e a due monete. L’altra revisione quindi è l’art. 81, pareggio di bilancio in Costituzione. Questo è un altro elemento che se deve dirci qualcosa sul modo in cui i diritti sociali vanno attuati è quello che ci dice che non possiamo pensare ad una posizione espansiva illimitata del pubblico su questo. Anzi il pareggio di bilancio restringe in maniera molto forte l’area del pubblico. Dunque primo punto, ci sono i diritti sociali nella nostra Costituzione? Certo che si, anzi sono una conquista molto importante rispetto a prima. Due, ma c’è un principio che ci obbliga a dargli un certo tipo di realizzazione modello statalista o modello liberista? Certo che no, a mio avviso la Costituzione lascia la possibilità di utilizzare un modello misto però con alcuni principi. Uno, la società civile deve essere considerata, non potremmo mai immaginare un contesto che deprivi completamente la società civile della sua creatività, l’altro è il pareggio di bilancio. Una cosa molto più recente ma della quale bisogna tener conto. Ripartizione di competenze, chi fa cosa. Su questo non posso addentrarmi perché l’argomento è piuttosto complicato e richiederebbe un’altra relazione ma soprattutto perché il tema è del tutto per aria. Questa riforma del diritto costituzionale che stiamo discutendo, cosa farà lo Stato e cosa faranno le Regioni, è veramente impredicibile perché noi abbiamo avuto una riforma del 2001 che aveva un obiettivo chiarissimo rafforzare il ruolo delle regioni. La riforma del 2001 è una riforma di chiara matrice regionalista, addirittura di risposta alle spinte separatiste, vi ricorderete la Lega, qualcuno usava addirittura l’appellativo federale, che però era del tutto improprio, per definire quell’assetto, in 10 anni ci troviamo di fronte ad una riforma di segno completamente opposto, si parla addirittura di accorpamento delle regioni, nel frattempo sono scomparse le province, si sono create le città metropolitane che sono un grande punto interrogativo. Questa periodizzazione per i cicli costituzionali è una cosa non fattibile. Nella storia di un Paese esistono i movimenti pendolari anche dal punto di vista costituzionale ma si sviluppano in secoli non nell’arco dei dieci anni.
Alcuni spunti conclusivi. C’è un aspetto nel dibattito più recente che non vedo molto presente e questo, a mio avviso, ci deve far riflettere. Cioè la decisione sui modelli di welfare e sui diritti sociali è una decisione che dal punto di vista democratico si pone in modo molto strano perché la classe politica che prende le decisioni sui diritti sociali e la generazione politica che subisce quelle decisioni non coincidono. Le decisioni sui diritti sociali sono decisioni che normalmente fanno vedere i loro effetti sulle generazioni successive. La decisione sul sistema pensionistico se viene fatta dalla classe politica e dall’elettorato presente tenderà sempre a difendere le posizioni acquisite. Dove si scaricheranno i costi di queste scelte? Sulle generazioni future, sui giovani, su quelli che nasceranno e che si troveranno in un sistema pensionistico totalmente insostenibile ma il problema è che queste generazioni future non sono rappresentate nelle decisioni presenti. Abbiamo insomma un problema di equità intergenerazionale sulle scelte per i diritti sociali. Prendeteli tutti, il sistema sanitario, il sistema previdenziale etc., si decide ora ma se vogliamo avere delle scelte espansive oggi vuol dire che le facciamo restrittive domani. Le scelte restrittive di oggi garantiscono le scelte espansive di domani. E viceversa. Il problema è che noi abbiamo un sistema democratico in cui si risponde agli elettori di oggi. Gli andamenti demografici dell’Italia ci dicono che gli elettori italiani non sono certo le fasce giovani della popolazione quelle che partecipano di più. Se poi molto voto giovane va in un partito che tendenzialmente si autoelimina dal dibattito politico cresce questo problema di rappresentazione del dibattito politico del futuro. Questo è un problema molto serio che comporta un fortissimo tasso di impegno reale della classe politica esistente. Il paradosso di questo sistema è che noi dovremmo fare delle scelte con un grandissimo senso di responsabilità in un momento in cui sembra invece che la situazione politica sia caratterizzata dal contrario. Non è un caso che queste grandi scelte costituzionali siano state fatte in momenti particolari. Basta pensare che allora hanno scritto una cosa che ha avuto una grande capacità di tenuta nel futuro. I costituenti erano indubbiamente bravi ma era anche una situazione particolare quella in cui operava una classe politica proiettata nel futuro, che pensava il futuro, anche perché il passato era tutto da dimenticare. Sono riusciti a fare un compromesso alto anche perché dovevano scommettere che ci sarebbe stato un futuro. Oggi il grosso problema della riforma di questo settore è che la politica deve tornare a trovare una capacità di mediazione alta altrimenti l’esasperazione rivendicativa porta ad una minore effettività e tutela soprattutto per le generazioni future. Oggi si litiga per i diritti che ci sono adesso, c’è una sorta di conflittualità implicita fra le battaglie presenti e quello che succederà nel futuro e questo è il grande paradosso di questo momento. Il paradosso è come trovare una capacità di decisione su questi temi che sia presbite, che guardi più lontano che vicino.
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