Un’occasione unica di bilancio e – ci si augura – anche di rilancio del processo di integrazione in uno dei momenti più difficili per la storia europea dal secondo conflitto mondiale. Questo dovrebbero essere le celebrazioni romane del sessantesimo anniversario dei Trattati di Roma alle quali parteciperanno i capi di stato e di governo dei 27 membri dell’Unione europea, Ue.
La natura delle sfide con le quali si è confrontata l’Ue negli ultimi anni ha messo a dura prova la tenuta complessiva dell’Unione e in discussione alcuni dei suoi principi fondamentali. Così, mentre alcune consuete strade verso un’integrazione più profonda sono diventate alquanto impervie, la via maestra sembra essere divenuta quella basata sul principio della differenziazione.
L’integrazione differenziata è un modello già presente nel Dna dell’Unione, come testimoniato dai due pilastri dell’Euro e di Schengen. Tuttavia, in questo frangente essa acquisisce un significato politico diverso: rappresenta la possibilità più concreta per salvare il progetto europeo dalla disintegrazione e assume i caratteri di una strategia di integrazione di lungo corso, che potrebbe diventare permanente.
A questo tema l’Istituto Affari Internazionali ha dedicato un progetto di ricerca che ha coinvolto i principali think tank europei e che ha prodotto un policy paper di analisi e proposta.
Affinché un progetto di integrazione basato sulla differenziazione funzioni e sia sostenibile nel lungo periodo è necessario chiarirne alcuni elementi di fondo. In primo luogo, bisogna ribadirne l’obiettivo finale: preservare l’unità dell’Unione e, allo stesso tempo, permettere ai Paesi più ambiziosi, che vogliono e possono, di fare dei passi avanti adottando insieme politiche di più stretta cooperazione.
Le ancore dell’integrazione differenziata
Nella nostra visione, l’integrazione differenziata dovrà necessariamente essere costruita attorno ad ancore istituzionali già esistenti. La nostra proposta offre perciò tre scenari in tre rispettive macro aree: governance economica, difesa, e libertà, sicurezza e giustizia, collegate rispettivamente all’Eurozona, alla Cooperazione strutturata permanente (Pesco) nel settore della difesa e allo spazio Schengen.
Tra i tre percorsi indicati, il consolidamento dell’Eurozona dovrà essere anteposto agli altri. L’Eurozona è, al momento, il più avanzato esperimento d’integrazione differenziata, nonché l’ambito nel quale è più che mai necessario rafforzare l’integrazione, sia per la sua costruzione imperfetta – la quale ha contribuito ad esacerbare la crisi economica e finanziaria – sia per la sua centralità per il futuro stesso dell’Unione e per il benessere dei suoi cittadini.
Gli scenari di integrazione differenziata nelle aree della governance economica, della difesa e in quella di libertà, sicurezza e giustizia mostrano che i diritti sono inestricabilmente collegati alle responsabilità. Una rafforzata integrazione dell’Eurozona dovrà andare di pari passo con un aumento della convergenza tra i Paesi attraverso riforme strutturali.
Tali riforme potranno essere attuate tramite un sistema di incentivi economici sostenuti da un bilancio dell’Eurozona, gestito a tutti gli effetti da un ministro delle Finanze europeo. Per quanto riguarda la Pesco, essa non potrà funzionare senza chiari e duraturi impegni dei Paesi partecipanti ad aumentare le risorse destinate alla difesa, gli investimenti nella ricerca, e dimostrandosi pronti ad intervenire con le forze comuni quando necessario.
Anche in questo caso, occorre prevedere incentivi finanziari adeguati, ad esempio attraverso il nuovo Fondo europeo per la Difesa della Commissione europea. Allo stesso modo, la libertà di movimento dovrà essere legata a doppio filo con un’ampia cooperazione fra gli Stati in materia di polizia e di sicurezza e a una riforma del sistema di Dublino, il quale dovrebbe provvedere un effettivo sostegno finanziario ed operativo a quei paesi dell’Unione che sono in prima linea nella gestione dei flussi migratori.
Inclusività e ruolo delle istituzioni Ue
Il principio della solidarietà sancito dai Trattati dovrà essere il collante che sosterrà l’architettura di un’Unione differenziata. È auspicabile che questo processo sia il più inclusivo possibile, e allo stesso tempo guidato da un adeguato livello di ambizione, puntando a esperimenti di integrazione permanenti.
Una strategia di attuazione dovrà prevedere una serie di obiettivi per il gruppo di testa di Paesi da raggiungere entro il 2025 – come indicato dalla Commissione europea nel suo recente Libro Bianco – mentre dei meccanismi transitori di avvicinamento possono essere previsti per quegli Stati che vorranno unirsi successivamente.
La maggior parte dei cambiamenti necessari potrà essere attuata utilizzando le basi e gli strumenti legali già contenuti all’interno dei Trattati (come ad esempio la cooperazione rafforzata), ma una riforma dei Trattati sarà necessaria nel medio periodo. Esperimenti di integrazione differenziata al di fuori dei Trattati (come è stato fatto per lo Strumento europeo di Stabilità o per il Fiscal Compact) dovrebbero avere invece carattere transitorio, in vista di un’incorporazione nella cornice giuridica dell’Unione.
Il raggiungimento di questi risultati sarà (come sempre) nelle mani dei Paesi membri, i quali si muoveranno rispettando le loro identità, calibrando i loro interessi e valutando gli incentivi. Ciononostante, la salvaguardia delle istituzioni e del metodo comunitario sarà indispensabile per evitare la frammentazione sia all’interno dei diversi progetti di integrazione differenziata, sia nell’architettura istituzionale complessiva.
Elementi di differenziazione potranno trovare posto nel Consiglio dell’Ue – sul modello dell’Eurogruppo – mentre va tutelato, se non rafforzato, il ruolo della Commissione, in qualità di garante dei trattati (de iure) e proponente politico (de facto), e quello del Parlamento europeo, a cui spetta il controllo democratico.
Spazio pubblico europeo … cercasi
Infine, l’integrazione differenziata pone delle serie questioni riguardanti la legittimità democratica e la possibilità per i cittadini europei di incidere sulle scelte dell’Unione, in quanto questo processo comporterà necessariamente un aumento della complessità del processo di integrazione.
Le garanzie di democraticità del processo decisionale europeo offerte dal Parlamento europeo e dai parlamenti nazionali rischiano di diminuire e dovranno essere necessariamente compensate da adeguati meccanismi istituzionali, sotto forma, ad esempio, di commissioni inter-parlamentari con poteri accresciuti in specifici settori di integrazione.
Ciò che è certo, è che questo non basterà a restituire fiducia ai cittadini se queste innovazioni non saranno accompagnate da un netto cambio di passo dei governi e delle istituzioni verso buone e più diffuse pratiche di informazione e dialogo tese a sostenere la creazione di uno spazio pubblico europeo.
Nicoletta Pirozzi, Piero Tortola, Lorenzo Vai (affarinternazionali.it)
Nicoletta Pirozzi è responsabile di ricerca presso lo IAI e docente presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi “Roma Tre”. Piero Tortola è un ricercatore dell’Università di Milano e dirige l’osservatorio EuVisions (www.euvisions.eu). Lorenzo Vai è ricercatore dello IAI e del Centro Studi sul Federalismo.
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