di Maurizio Delli Santi*
«Noi professori di Diritto costituzionale riteniamo necessario esprimere una profonda e motivata preoccupazione per la proposta di riforma della legge elettorale attualmente all’esame della Camera dei Deputati». Il segnale proveniente dal mondo accademico è di straordinaria rilevanza e non dovrebbe passare inosservato all’opinione pubblica, specie nel momento in cui ci avviciniamo all’80° anniversario della nascita della Repubblica, scelta non a caso dai suoi Padri costituenti come “repubblica parlamentare”. L’appello, significativamente intitolato “Torniamo alla Costituzione”, è stato sottoscritto da 126 professori di Diritto costituzionale, a testimonianza di un diffuso allarme circa la tenuta dei principi fondamentali della rappresentanza democratica e dell’equilibrio tra gli organi dello Stato. Tra i primi firmatari figurano personalità di altissimo profilo del costituzionalismo italiano contemporaneo, quali Enzo Cheli e Ugo De Siervo, il cui autorevole contributo conferisce ulteriore peso politico e culturale all’iniziativa. Accanto ai costituzionalisti, è prevedibile la convergenza di numerosi studiosi appartenenti ad altri settori delle scienze giuridiche, accomunati dalla difesa della tradizione dello Stato di diritto e della teoria generale del diritto e della politica. L’appello richiama implicitamente le grandi elaborazioni della democrazia deliberativa moderna e della cultura giuridica europea, ispirate ai principi dello “Stato di diritto” formulati da pensatori come Hans Kelsen e Jürgen Habermas, secondo i quali la legittimazione democratica non può prescindere dal rispetto delle garanzie costituzionali e dal “parlamentarismo”, inteso come espressione di piena rappresentatività del pluralismo politico e della volontà popolare. Secondo i firmatari, la legge elettorale non può essere considerata una legge ordinaria come le altre, poiché essa incide direttamente sul rapporto tra corpo elettorale e Parlamento, sull’eguaglianza del voto e sull’equilibrio complessivo della forma di governo delineata dalla Costituzione. Per questa ragione, i costituzionalisti giudicano particolarmente grave l’ipotesi di modificare le regole elettorali a ridosso della consultazione politica, in un contesto già segnato dalla crescente disaffezione verso le istituzioni rappresentative e dall’aumento dell’astensionismo. L’appello individua tre principali profili di criticità costituzionale, che investono il cuore stesso della democrazia rappresentativa.
Il primo riguarda il premio di maggioranza – o di “governabilità” – previsto dalla proposta di riforma. I firmatari ricordano come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia posto precisi limiti a tali strumenti: devono rispettare rigorosi criteri di proporzionalità, ragionevolezza e rappresentatività. In assenza di adeguati correttivi, il premio rischierebbe infatti di alterare in misura eccessiva il rapporto tra voti espressi e seggi attribuiti, determinando una sovra-rappresentazione artificiale della forza politica vincente. Ne consegue una significativa compressione del pluralismo parlamentare fino a incidere persino sulle “maggioranze di garanzia” previste dall’ordinamento costituzionale per l’elezione degli organi di alta tutela, come il Presidente della Repubblica o i giudici della Corte costituzionale. Una legge elettorale eccessivamente maggioritaria rischia non soltanto di deformare la rappresentanza politica, ma anche di alterare gli equilibri tra i poteri dello Stato, compromettendo quella logica di bilanciamento e di reciproco controllo che costituisce uno dei cardini dello Stato costituzionale di diritto.
Il secondo elemento critico concerne il sistema delle liste bloccate e delle pluricandidature. Il modello sottrae agli elettori la possibilità di scegliere effettivamente i propri rappresentanti, trasferendo di fatto il potere di selezione delle candidature dalle cittadine e dai cittadini alle segreterie dei partiti. Ne deriverebbe un Parlamento composto prevalentemente da nominati e non da eletti, con un inevitabile indebolimento del rapporto fiduciario tra rappresentanti e rappresentati. A ciò si aggiunge il problema delle pluricandidature, considerate suscettibili di produrre ulteriori distorsioni della rappresentanza democratica. La possibilità per uno stesso candidato di presentarsi in più collegi, infatti, può determinare effetti casuali o opachi nell’assegnazione dei seggi, riducendo ulteriormente la trasparenza del processo elettorale e limitando la libertà di scelta degli elettori. Questi meccanismi finiscono per accentuare la verticalizzazione del sistema politico e la concentrazione del potere decisionale nelle leadership partitiche, in contrasto con il principio democratico sancito dalla Costituzione.
Il terzo profilo di criticità riguarda l’indicazione preventiva del candidato alla Presidenza del Consiglio. La previsione si pone in aperta criticità rispetto all’articolo 92 della Costituzione, il quale attribuisce al Presidente della Repubblica il potere di nominare il Presidente del Consiglio dei ministri sulla base degli equilibri politici e parlamentari emersi dal voto. Nella forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, infatti, il Governo trae la propria legittimazione dal rapporto fiduciario con il Parlamento e non da un’investitura diretta di carattere plebiscitario o personalistico. Per questa ragione, la combinazione tra un forte premio di maggioranza e l’indicazione preventiva del “capo del governo” finisce per configurare una sorta di “premierato di fatto”, idoneo a trasformare surrettiziamente la natura del sistema politico italiano alterando l’assetto istituzionale non a caso scelto dai Padri costituenti. Per tali ragioni, i firmatari invitano il legislatore e l’opinione pubblica a una riflessione attenta sul rapporto tra governabilità e rappresentanza, ricordando come la stabilità politica non può essere perseguita a scapito dei principi fondamentali dello Stato costituzionale di diritto. In gioco non vi è una modifica semplicemente “tecnica” della legge elettorale, ma la salvaguardia dell’equilibrio democratico e della cultura costituzionale su cui si fonda la Repubblica italiana. Il meccanismo determinerebbe un sensibile spostamento dell’equilibrio istituzionale a favore dell’esecutivo, ridimensionando il ruolo del Parlamento e comprimendo la funzione di garanzia affidata al Presidente della Repubblica. In questa prospettiva, la legge elettorale cessa di essere uno strumento neutrale di traduzione del consenso in rappresentanza politica, e diventa invece un mezzo di alterazione della forma di governo, incidendo indirettamente sulla stessa architettura costituzionale della Repubblica.
L’appello si conclude con un richiamo di forte valore politico e civile, per il rischio evidente di aggravare ulteriormente il distacco tra cittadini e istituzioni, rafforzando la crisi della rappresentanza parlamentare e alimentando la sfiducia verso i meccanismi democratici. Invece di favorire la partecipazione politica e il pluralismo, la riforma potrebbe accentuare la concentrazione del potere nelle leadership partitiche e produrre una progressiva marginalizzazione del Parlamento quale luogo centrale della sovranità popolare.
Accanto alle critiche formulate dai costituzionalisti, ulteriori considerazioni possono essere sviluppate sul piano teorico e istituzionale. La proposta di riforma elettorale che attribuirebbe un premio di 70 seggi alla Camera dei deputati e 35 al Senato della Repubblica alla lista che superi il quaranta per cento dei voti validi, accompagnata da una soglia di sbarramento al tre per cento, non può essere avallata acriticamente nella ratio di assicurare continuità all’azione dei governi.. Occorre infatti interrogarsi sulla natura stessa della massima espressione di una democrazia: l’assemblea parlamentare, in cui devono avere voce con pari dignità e forza dialettica tutte le componenti, incluse quelle minoritarie. Si altera questa prospettiva se si va invece a precostituire una maggioranza aggiuntiva strutturale, sganciata dal metodo proporzionale che nelle teorie giuridiche del parlamentarismo è il migliore modello che possa rappresentare una società civile composita e plurale. Potrebbe rilevarsi dunque un salto di paradigma: dal bilanciamento tra rappresentatività e governabilità si arriva a una maggioranza monolitica che non dà spazio a nessuna possibile evoluzione di coalizioni di voto legate non all’imperio dei partiti ma alla natura specifica dei provvedimenti legislativi e del ruolo di controllo propri del parlamento.
La giustificazione è nota ed abusata: stabilità e continuità dell’esecutivo. Ma la stabilità è un effetto che discende non dalla durata aritmetica dei governi, ma dalla solidità delle istituzioni, dalla loro reale capacità di rispondere ai bisogni della comunità. L’esperienza comparata lo conferma: nei Paesi Bassi la fisiologica alternanza dei governi non ha compromesso la loro credibilità; in Germania le criticità nelle coalizioni non impediscono solidità sostanziale e coerenza strategica; né in Francia le crisi di governo e le coabitazioni hanno dissolto la forza istituzionale della Repubblica. Uno Stato è stabile perché è regolato costituzionalmente anche nell’alternanza dei governi, non perché è monocolore. Trasformare la stabilità in valore sovraordinato significherebbe perciò rovesciare la gerarchia dei principi democratici e subordinare il pluralismo alla velocità della decisione.
Sono dunque ancora attuali le riflessioni della scienza politica di Giovanni Sartori: i sistemi elettorali producono effetti sistemici e forzare un assetto tendenzialmente plurale con un premio cospicuo può generare una “maggioranza fabbricata”, cioè una sovra-rappresentazione che eccede la consistenza reale del consenso. Se l’ingegneria sostituisce la società, l’orientamento diventa torsione, e il prezzo è pagato dalla qualità deliberativa dell’assemblea. La questione è ancor più delicata se si considera l’astensionismo strutturale che segna le ultime tornate elettorali, con percentuali di non voto prossime o superiori al quaranta per cento. In tale contesto, una lista che ottenga il quaranta per cento dei voti validi rappresenta una quota significativamente inferiore del corpo elettorale complessivo. L’attribuzione di settanta seggi aggiuntivi amplifica dunque lo scarto tra Paese legale e Paese reale: la maggioranza parlamentare rischia di poggiare su una minoranza sociale.
La nostra architettura costituzionale è inequivoca: la Costituzione disegna una Repubblica “parlamentare” proprio perché riconosce nel Parlamento la sede primaria della mediazione politica e del controllo sull’esecutivo. I Costituenti, segnati dall’esperienza autoritaria, hanno costruito un sistema di pesi e contrappesi che diffida delle concentrazioni di potere e valorizza la pluralità come garanzia. In questa tradizione si inscrive anche la teoria della democrazia di Hans Kelsen, il giurista che difese la centralità del Parlamento e della giustizia costituzionale nella crisi della Repubblica di Weimar, opponendosi alle concezioni plebiscitarie che avrebbero aperto la strada al nazismo. Per Kelsen il Parlamento è il luogo della dialettica costruttiva tra visioni e istanze differenti, dove hanno valore intrinseco i partiti come corpi sociali intermedi rappresentativi anche di relativismi politici e culturali, e non come centri di potere volti a trasformare una prevalenza numerica in egemonia permanente e occupazione dell’ordinamento. Anche la soglia al tre per cento per arginare la frammentazione, se inserita in un disegno che prevede un premio consistente diventa una strategia di compressione del pluralismo. Se a ciò si affiancano ulteriori interventi che rafforzano l’esecutivo o incidono sugli equilibri tra poteri, il risultato è una trasformazione sistemica che eccede la legge elettorale e lambisce l’identità costituzionale della Repubblica.
La questione è definire se la stabilità del governo sia un fine in sé oppure uno strumento. In un ordinamento costituzionale essa ha natura strumentale: serve a rendere più efficace l’azione pubblica, ma deve restare compatibile con rappresentanza, pluralismo e controlli tra i poteri. Quando la stabilità diventa il criterio dominante, il rischio è che vengano compressi proprio i fattori che assicurano la legittimazione democratica. Il pluralismo sociale e politico è un dato fisiologico, dove il conflitto non va eliminato, ma regolato attraverso procedure che garantiscano confronto possibile, partecipazione e tutela delle minoranze. In questa prospettiva il Parlamento non è un elemento di rallentamento, bensì la sede necessaria in cui la decisione assume fondamento politico e giuridico attraverso la dialettica e la mediazione. Una scelta maggioritaria rischierebbe una torsione della forma parlamentare verso un modello in cui ogni confronto o mediazione vengono annullati per effetto di una ‘dittatura della maggioranza’. Anche per questa riforma la prudenza impone di essere fedeli alla lezione costituente . Dalla riforma della giustizia al maggioritario, e poi il premierato, sono troppi e inequivoci i segnali della concentrazione del potere, di fronte ai quali si deve tornare a riaffermare con forza la necessità dei contrappesi di ogni democrazia liberale.
Fondazione Critica Liberale
*membro dell’Associazione Italiana Giuristi Europei
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