di Antonio Missiroli*
Il prossimo vertice NATO di Ankara mette in luce una serie di questioni cruciali che plasmeranno il futuro dell’Alleanza. Sebbene le opinioni sulle priorità della NATO e sulla strada da percorrere siano inevitabilmente diverse, vi è una diffusa preoccupazione per lo stato dell’Alleanza e per le sfide che essa si trova ad affrontare. Con Donald Trump alla Casa Bianca, in ogni caso, praticamente ogni vertice NATO – e ormai si tengono annualmente – sembra un evento decisivo. Persino l’anno scorso, la riunione dei leader tenutasi all’Aia è stata infine salutata come un successo (principalmente per l’accordo finale sull’aumento della spesa nazionale per la difesa e la sicurezza al 5% del PIL entro il 2035), ma il periodo che l’ha preceduta e il suo effettivo svolgimento sono stati un susseguirsi di colpi di scena, e alla fine un alleato (la Spagna) ha continuato a prendere le distanze dalle deliberazioni, mentre le conclusioni hanno irritato alcuni altri alleati per la loro riluttanza a riconoscere – a differenza dei vertici precedenti – la minaccia rappresentata dalla Russia di Putin.
Da allora sono accadute molte cose, sia a parole che nei fatti. La retorica usata da Trump e da altri membri della sua amministrazione, così come il linguaggio della nuova Strategia di Sicurezza Nazionale degli Stati Uniti, hanno messo in luce una profonda ostilità nei confronti dell’Europa , aggravata dalla successiva riluttanza di alcuni governi europei a sostenere pienamente la guerra contro l’Iran. E mentre l’uso (e la minaccia) di dazi punitivi e le continue pressioni sugli organi di controllo dell’UE hanno inasprito le relazioni economiche e minato la fiducia reciproca , il ridispiegamento unilaterale di forze e capacità statunitensi da alcune basi nel continente ha segnalato che un parziale disimpegno americano dall’Europa e dall’Alleanza non è più uno scenario inverosimile: è già una realtà.
Questo è il contesto in cui si svolgerà il prossimo vertice di Ankara. Presentato pochi mesi fa come il momento in cui la “NATO 3.0” avrebbe iniziato a concretizzarsi, l’incontro rappresenterà un ulteriore stress test per l’Alleanza, la sua coesione interna e la sua unità. Sarà un altro vertice di crisi esistenziale, come quello tenutosi a Bruxelles nel luglio 2018, durante la prima amministrazione Trump, o ripeterà piuttosto l’esito inaspettatamente positivo del recente vertice del G7 a Evian? Quando c’è di mezzo Trump, è impossibile prevederlo. Il Segretario Generale della NATO, Mark Rutte, si è prodigato per semplificare le cose , evidenziare i progressi dell’Europa (e del Canada) in materia di spese per la difesa e attribuirne il merito al Presidente degli Stati Uniti. Anche i leader europei sono ben consapevoli che il successo e il fallimento – comunque definiti – potrebbero dipendere fino all’ultimo momento. Per alcuni di loro (certamente Starmer e Macron, e forse altri) questo sarà anche l’ultimo vertice NATO, e quindi parte della loro eredità. E in ogni caso, ci si aspettano profondi cambiamenti.
Di fatto, l’ Alleanza è già cambiata da quando Trump è tornato alla Casa Bianca e Rutte ha preso il posto di Stoltenberg alla guida della NATO . In termini organizzativi, il personale civile del quartier generale di Bruxelles è stato snellito: l’intera Divisione per la Diplomazia Pubblica è stata chiusa, altre sono state accorpate o ristrutturate, le attività legate alla sicurezza umana o ambientale sono state ridimensionate; persino il sito web ufficiale ora offre meno informazioni sul lavoro interno. Sul fronte militare, dopo la conferma della nomina di un altro generale statunitense a SACEUR, la struttura di comando è stata riorganizzata trasferendo la responsabilità del JFC Norfolk a un ufficiale britannico e del JFC Naples a un ufficiale italiano (entrambi precedentemente in mano a ufficiali americani), mentre il MARCOM passa sotto il comando statunitense: in altre parole, gli europei sono ora responsabili di tutti i centri delle Forze Congiunte e gli americani di tutti i servizi funzionali, in quello che appare sempre più come un modello a più livelli. Inoltre, il Pentagono sta già riallocando personale e attrezzature tra le basi – e lo fa in un modo che a volte appare come una punizione o una ricompensa per la presunta “lealtà” (o la mancanza di essa) degli alleati – mentre allo stesso tempo esplora la possibilità di schierare ulteriori testate nucleari statunitensi in alcuni paesi (come la Polonia) che non sono inclusi nell’attuale accordo interno di “condivisione nucleare” della NATO.
Il quadro che ne emerge è piuttosto chiaro: l’amministrazione Trump sta già mettendo in atto il concetto di “spostamento degli oneri” che era stato presentato agli alleati europei – come una minaccia o un’opportunità, a seconda di chi lo comunicava – fin dall’inizio. Questo vale anche per il sostegno all’Ucraina – politico, economico e militare – dove gli europei sono ormai, indiscutibilmente, in testa. L’agenda di Ankara, quindi, non riguarderà più obiettivi o promesse, ma la vera e propria ridefinizione dell’Alleanza. E ciò comporterà inevitabilmente una serie di delicati e complessi equilibri, soprattutto per gli europei.
Sfide principali
Il primo tema, e finora il più discusso, riguarda come rendere la NATO più europea , dato che è ormai inevitabile che diventi meno americana. Recentemente anche il Ministro degli Esteri francese ha appoggiato l’idea di costruire un “pilastro” europeo all’interno dell’Alleanza – presupponendo, ovviamente, che quello americano rimanga in piedi – ma nessuno, almeno finora, ha proposto un progetto concreto (seppur ancora provvisorio e negoziabile) in tal senso.
Il concetto di “pilastro” fu discusso per la prima volta negli anni ’90, quando gli europei ritenevano già che, dopo la fine della Guerra Fredda, gli americani non sarebbero stati disposti a mantenere un elevato livello di impegno militare in un continente pacificato e presto anche riunificato. All’epoca, il concetto di “pilastro” era puramente operativo – Washington aveva notoriamente respinto qualsiasi prospettiva di un “caucus” politico europeo – e prevedeva anche l’utilizzo dell’Unione dell’Europa Occidentale (UEO) come una sorta di interfaccia: di conseguenza, in caso di operazione di supporto alla pace (non ai sensi dell’art. 5), la NATO avrebbe creato una catena di comando esclusivamente europea sotto la responsabilità del Vice SACEUR (normalmente un ufficiale britannico, a volte anche tedesco), ma la pianificazione sarebbe stata effettuata presso lo SHAPE, il quartier generale militare della NATO. Tale concetto fu infine approvato da Bill Clinton – che scavalcò il Pentagono su questo punto – ma non si concretizzò mai, in parte a causa delle esitazioni della Turchia, ma anche perché, con la guerra del Kosovo, gli Stati Uniti dimostrarono di rimanere pienamente impegnati nella sicurezza europea. Poco dopo, l’UE ha lanciato la propria politica di sicurezza e difesa e quel concetto è stato accantonato, sostituito da negoziati diretti tra NATO e UE su come cooperare nelle missioni e operazioni di consolidamento della pace (il cosiddetto formato “Berlino-plus”). Da allora, tuttavia, l’UEO è stata chiusa, la Gran Bretagna ha lasciato l’Unione e il concetto non riguarda più le attività di consolidamento della pace, ma principalmente la deterrenza e la difesa (incluso l’articolo 5) o, comunque, operazioni militari di alto livello.
Per decenni, anche dopo la Guerra Fredda, i pianificatori militari europei si sono basati sul presupposto di un sostegno politico e militare da parte di Washington . Tale sostegno, tuttavia, non dovrebbe essere considerato come uno scenario binario (o c’è, o non c’è), bensì come uno spettro di contingenze e possibilità: in particolare, quanto sostegno sarebbe disponibile in una data circostanza, con quale rapidità e in quale forma operativa. Tutte queste variabili, a loro volta, sono determinate dal livello di impegno politico degli Stati Uniti (influenzato anche da fattori interni) e da priorità strategiche concorrenti (ad esempio, l’impegno in altri teatri operativi). Per inciso, questo è già accaduto negli ultimi decenni, anche con le operazioni della NATO nei Balcani e in Libia. Ed è proprio in questa situazione che si trovano ora gli alleati europei : un impegno in calo e priorità concorrenti, potenzialmente conflittuali – i “pivot” di Trump verso l’emisfero occidentale (le Americhe), l’Asia occidentale (Iran e Medio Oriente) o l’Indo-Pacifico – in concomitanza con minacce crescenti (convenzionali e non convenzionali) per il continente. Per un “pilastro” europeo credibile e sostenibile, è quindi necessario valutare come colmare le lacune prevedibili nell’attuale e futuro sostegno statunitense, o quantomeno come mitigarne la progressiva diminuzione.
Molto è stato detto e scritto sui cosiddetti “fattori abilitanti strategici” forniti da Washington, essenziali per la deterrenza e la postura di difesa dell’Alleanza, nonché per la sua credibilità complessiva. Dal punto di vista militare e funzionale, il personale e le risorse statunitensi rappresentano di fatto l'”integratore” della NATO in termini di comando e controllo, intelligence e interoperabilità . Ciò si applica non solo alla tecnologia e alle attrezzature, ma anche alla capacità del personale, alla competenza nella pianificazione, all’esperienza operativa e al coordinamento interdominio: si tratta di una funzione sia tecnico-materiale che cognitiva, che ha plasmato la “cultura aziendale” dell’Alleanza per decenni. Per questo motivo, un ritiro degli Stati Uniti – soprattutto se unilaterale, scoordinato e affrettato – rappresenta un’enorme sfida per gli alleati europei e per il “pilastro” che desiderano costruire . Le masse possono essere rimpiazzate, almeno in parte: in termini di risorse umane, alcuni alleati stanno già (re)introducendo forme di coscrizione e rinnovando i propri ranghi; Per quanto riguarda piattaforme e attrezzature (l'”hardware”), molto può essere acquistato già pronto o prodotto in collaborazione tramite licenze, sebbene i recenti conflitti – dall’Ucraina al Medio Oriente – stiano ora generando gravi carenze. È il “software” statunitense (umano o digitale), per così dire, che è molto più difficile da sostituire o replicare, il che potrebbe costringere gli europei a ricalibrare il loro livello di ambizione collettiva: sostituire completamente gli Stati Uniti potrebbe rivelarsi un obiettivo irraggiungibile, ma puntare a un adeguato livello di capacità strategica non dovrebbe esserlo.
Infine, ma non meno importante, con il disimpegno degli Stati Uniti la NATO rischia di perdere anche un “bilanciatore” politico, che è al tempo stesso più e meno del tradizionale egemone : ovvero, un elemento di equilibrio tra le priorità e le posizioni europee spesso divergenti, le stesse che – per inciso – hanno reso così difficile la definizione di una politica estera, di sicurezza e di difesa comune all’interno dell’UE. Con un’America meno presente (o senza di essa), all’Europa manca un primus inter pares chiaro e indiscusso che possa guidare e, se necessario, mediare efficacemente tra i principali attori. E questo, in materia di difesa, potrebbe rivelarsi un grave svantaggio.
Atti di equilibrio
Il “pilastro” europeo dovrà inevitabilmente partire dalla struttura di comando e forza della NATO . Ciò significa mettere a disposizione dell’Alleanza forze più numerose e meglio equipaggiate (per sostituire il personale statunitense in partenza), addestrarle e dotarle di attrezzature adeguate e creare una catena di responsabilità funzionale e credibile per gestirle. L’anno scorso, e di nuovo più recentemente, i media hanno dato molto risalto alla possibilità di avere un SACEUR europeo, eventualmente a rotazione tra i paesi più grandi: questo potrebbe dare visibilità alla “NATO 3.0” ma, allo stesso tempo, comporterebbe un serio rischio di ulteriore disimpegno degli Stati Uniti e persino di un “disaccoppiamento” strategico, poiché dagli anni ’50 il SACEUR è tradizionalmente anche il comandante di tutte le forze statunitensi in Europa (le quali, a loro volta, non operano sotto comando straniero). In tale scenario, la carica di vice SACEUR potrebbe essere divisa in due (come è accaduto a volte in passato), con una delle due posizioni ricoperta da un ufficiale americano.
La sfida principale, tuttavia, resterebbe – per citare la celebre frase attribuita a Lord Ismay, il primo Segretario Generale della NATO – “mantenere gli americani in Europa” (il che è probabilmente anche nel loro interesse, considerando l’importanza strategica delle loro basi) ma anche impegnati nella NATO. A tal fine, un’opzione che potrebbe essere presa in considerazione sarebbe quella di affidare a Washington la presidenza del Comitato Militare (tradizionalmente ricoperta da ufficiali europei o canadesi) – una posizione di rango addirittura superiore a quella del SACEUR – riorganizzando di conseguenza l’intero sistema di assegnazione degli incarichi che governa lo stato maggiore militare dell’Alleanza. Mantenere il sostegno degli americani, tra l’altro, non è essenziale solo per la NATO : quando la cosiddetta “coalizione dei volenterosi” iniziò a discutere le opzioni per una possibile “forza di rassicurazione” multinazionale da schierare in Ucraina per monitorare (ed eventualmente proteggere) un cessate il fuoco o un armistizio con la Russia, molti leader europei chiarirono che una condizione preliminare per il coinvolgimento sarebbe stata la garanzia di una qualche forma di assistenza o “supporto” da parte degli Stati Uniti, dato che la NATO in quanto tale non sarebbe stata coinvolta.
Un secondo dilemma riguarda il modo in cui l’aumento della spesa per la difesa da parte della maggior parte degli europei dovrebbe tradursi in investimenti concreti nelle capacità militari . Le lacune esistenti e più urgenti in termini di capacità sono note da tempo, sebbene le lezioni apprese dai conflitti in corso (Ucraina e Iran) a volte le mettano in discussione: si dovrebbe ancora dare priorità ai sistemi “tradizionali” o, invece, a quelli innovativi e dirompenti? Il dilemma, in realtà, riguarda sia l’allocazione delle risorse (quanto finanziare l’uno o l’altro) sia le aspettative di ritorno , poiché le prime sono più facilmente e rapidamente ottenibili, mentre i secondi comportano più tempo e maggiori rischi. Tuttavia, il fulcro del dibattito attuale – sia all’interno della NATO che dell’UE – è principalmente su cosa acquisire al di fuori dell’Europa (soprattutto dagli Stati Uniti) e cosa sviluppare al suo interno (soprattutto sfruttando i finanziamenti dell’UE). Un corollario di questo dibattito è come sviluppare un autentico mercato industriale della difesa transatlantico (una questione che verrà affrontata anche ad Ankara), mentre l’UE sta anche cercando di costruire un autentico mercato industriale della difesa intraeuropeo (una questione che è ancora in parte controversa tra i 27). Ancora una volta, l’acquisto di attrezzature americane o europee non dovrebbe necessariamente essere una scelta binaria , e dovrebbe esserci un certo grado di flessibilità e apertura nella definizione di cosa sia e cosa significhi “prodotto in Europa” , poiché escludere Gran Bretagna e Turchia (per non parlare dell’Ucraina) potrebbe essere imprudente sia politicamente che industrialmente. Gli alleati europei in particolare (e 23 di loro appartengono anche all’UE) potrebbero dover adottare una strategia di “copertura”, riducendo la dipendenza dagli Stati Uniti laddove e nella misura in cui ciò sia possibile (sovvenzioni, prestiti e normative dell’UE possono essere d’aiuto), pur mantenendo il “complesso militare-industriale” americano laddove e nella misura in cui ciò sia necessario: esistono infatti piattaforme importanti che le aziende europee non possono produrre autonomamente , rapidamente e/o a costi ragionevoli, e altre che possono invece essere sviluppate attraverso joint venture cooperative per acquisire maggiore autonomia operativa e politica. Infine, mantenere il coinvolgimento delle aziende statunitensi del settore della difesa (e della tecnologia) a livello micro potrebbe rivelarsi cruciale a livello industriale e operativo, ma potrebbe anche portare vantaggi politici in una fase successiva, soprattutto in caso di cambio di leadership al Congresso entro la fine dell’anno e alla Casa Bianca tra due anni.
Infine, la NATO ha fissato ambiziosi obiettivi di spesa per tutti gli alleati, ma non ha fornito alcun sostegno finanziario o incentivo per raggiungerli , se non le pressioni di Washington. L’UE, a sua volta, ha predisposto un solido pacchetto per rafforzare la “prontezza” della difesa in Europa, ma non ha mai fissato alcun obiettivo di bilancio per le spese militari. Caratterizzato da tempo da un mix di cooperazione e competizione (con combinazioni mutevoli nel tempo e nello spazio), il rapporto tra le due organizzazioni potrebbe ora effettivamente evolversi non solo verso la complementarietà – come spesso evocato nei documenti ufficiali – ma anche, in una certa misura, verso la sinergia. Affinché ciò accada, tuttavia, gli Stati membri “a doppio ruolo” – il cui numero potrebbe aumentare con l’adesione di Montenegro e Albania (e forse anche dell’Islanda) all’Unione – dovranno imparare a parlare la stessa lingua e a perseguire gli stessi obiettivi in entrambi i fori. Ankara rappresenterà un importante banco di prova anche sotto questo aspetto.
Antonio Missiroli
*Istituto Ispi
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