di Giovanni Maria Della Gatta e Giuliana Sarcina*
La scorsa settimana, alla vigilia dell’incontro tra il Commissario europeo per il commercio e la sicurezza economica Maros Šefčovič e il ministro del Commercio cinese Wang Wentao, il rischio era quello di una escalation commerciale tra il blocco e la Cina. Sul tavolo il crescente squilibrio commerciale tra le due economie e le difficoltà dell’industria europea a fronteggiare la concorrenza cinese. Le premesse, infatti, non erano delle migliori, tra il rifiuto di Pechino di ridurre volontariamente le esportazioni di veicoli ibridi e la lettera inviata da Parigi e Berlino a Bruxelles per chiedere nuovi strumenti per proteggere l’economia europea.
Cina-UE: partita rinviata?
Pericolo scampato, almeno per il momento. Sulla scia degli accordi stile Donald Trump, Šefčovič e Wang hanno raggiunto un’intesa di massima in 16 punti sui principali temi oggetto di attrito tra le due economie. Pechino sembra aver preso nota delle preoccupazioni europee in particolare riguardo l’approvvigionamento di terre rare e magneti permanenti, fondamentali per il sistema industriale del blocco, e la rapida crescita di esportazioni di veicoli ibridi verso l’UE. Il tetto di 350 mila unità annue previsto per le importazioni di auto ibride, che dovrebbe applicarsi alle importazioni di tutti i partner, va proprio in questa direzione e appare difficile pensare che non sia stato concordato con Pechino. Nonostante l’intesa rappresenti più una dichiarazione d’intenti che una vera e propria risoluzione alle controversie commerciali tra le due economie, Šefčovič ha rivendicato il risultato raggiunto: portare al tavolo dei negoziati la Cina, instaurando un confronto e ottenendo alcune concessioni senza dover scatenare un’escalation commerciale. In questo scenario, infatti, il confronto potrebbe spingersi ben oltre dazi e tradizionali contromisure commerciali, arrivando a impiegare strumenti capaci di sfruttare le dipendenze commerciali e produttive della controparte per esercitare pressione economica.
Come emerge dal recente studio realizzato da ISPI per l’Europarlamento, il numero di questi eventi coercitivi riconducibili alla Cina si è moltiplicato negli ultimi anni, mostrando una crescente propensione di Pechino a sfruttare le dipendenze economiche dei propri partner per perseguire obiettivi politici ed economici. L’esperienza europea, infatti, è fatta di episodi che variano per finalità perseguite e strumenti utilizzati. Uno dei casi più emblematici rimane la controversia con la Lituania del 2021: dopo l’apertura di un ufficio di rappresentanza taiwanese sul territorio lituano, Pechino aveva introdotto una serie di misure commerciali coercitive che non solo avevano impedito o reso molto complessa l’entrata di beni del paese in Cina, ma avevano anche limitato l’accesso ad aziende europee che utilizzavano input produttivi lituani.
Il confine sfocato tra coercizione e scelte legittime
Ma non tutte le pressioni economiche hanno dietro obiettivi politici così espliciti. Negli ultimi anni Pechino ha fatto ricorso anche a strumenti di difesa commerciale in risposta a iniziative europee considerate dannose per i propri interessi. Nel 2024, ad esempio, la Cina aveva avviato indagini sulle importazioni di brandy, carne suina e prodotti lattiero-caseari europei, considerate da Bruxelles una ritorsione per l’introduzione dei dazi aggiuntivi sui veicoli elettrici cinesi. Casi come questi mostrano come strumenti commerciali di per sé legittimi possano essere utilizzati anche per esercitare pressioni sulla controparte.
A queste vicende si aggiungono poi episodi nei quali l’UE si è trovata a dover fare i conti con le conseguenze di misure cinesi rivolte principalmente ad altri partner, andando in contro a vere e proprie “emergenze” che hanno rischiato di compromettere la continuità produttiva di settori come l’automotive. Le limitazioni imposte nel 2025 alle esportazioni di terre rare e magneti permanenti, adottate nel pieno dell’escalation con Washington e che facevano parte di una più ampia strategia di risposta ai dazi unilateralmente imposti dalla Casa Bianca, avevano provocato forti rallentamenti nelle forniture alle imprese europee. Pur non essendo direttamente rivolte contro Bruxelles, le restrizioni hanno messo in luce quanto il controllo di segmenti strategici delle catene del valore costituisca una leva economica, e che l’utilizzo di queste leve possa avere conseguenze anche per paesi estranei alla controversia originaria.
La storia recente mostra dunque un crescente ricorso, da parte delle principali economie mondiali, Cina e Stati Uniti in testa, a strumenti di pressione economica per perseguire obiettivi politici e commerciali. Per fronteggiare queste pratiche è però necessario innanzitutto riconoscerle e, in più, distinguerle da quelle che possono essere considerate legittime politiche di protezione del mercato interno e del proprio tessuto industriale. Un problema di attribuzione tutt’altro che secondario, soprattutto quando le intenzioni della controparte non vengono dichiarate esplicitamente e strumenti commerciali ordinari vengono utilizzati anche per influenzare le decisioni dei propri partner.
Ma per l’Unione europea riconoscere queste pratiche è soltanto una parte del problema. L’altra è capire come rispondere. Se Pechino ha dimostrato di conoscere e saper sfruttare alcune delle vulnerabilità industriali europee, anche a Bruxelles rimangono alcuni “assi” da giocare nei confronti della Cina, a cominciare dall’accesso al mercato unico. D’altro canto, la capacità di esercitare pressione non dipende soltanto dal peso economico delle due parti, ma anche dalla natura delle rispettive dipendenze, vulnerabilità, dagli strumenti a disposizione per sfruttarle e dalla volontà politica di utilizzarli.
UE vs Cina: confronto ad armi (im)pari?
Proprio di strumenti e volontà politica si parlerà a Bruxelles dove il momento di prendere decisioni importanti non sembra poter essere ulteriormente rimandato. Per quanto la visita di Šefčovič in Cina abbia portato ad alcune preliminari intese e aperto nuovi spazi di dialogo su dossier fondamentali, la strada da percorrere per riequilibrare un rapporto commerciale pesantemente sbilanciato è ancora lunga. Cresce infatti la consapevolezza che per affrontare la sfida cinese, l’UE non possa più permettersi divergenze interne, ma debba piuttosto consolidare l’unità di intenti tra i suoi membri. É quindi cruciale prepararsi per ogni evenienza soprattutto se la controparte al tavolo persegue obiettivi e adotta modalità d’azione piuttosto diversi da quelli europei. Sebbene, per il momento, entrambe le parti sembrino intenzionate a evitare un’escalation commerciale, non si può escludere l’eventualità che la strada negoziale si areni di fronte alle numerose divergenze che ancora ostacolano un accordo tra Bruxelles e Pechino.
Se la mediazione dovesse fallire, l’escalation sul piano commerciale potrebbe finire per mettere in luce le numerose differenze sostanziali tra Cina e UE non solo in termini di strumenti introdotti nel corso degli anni, ma anche della loro capacità e volontà di attivarli. Gli ultimi episodi hanno insegnato, infatti, che Pechino può contare su un impianto normativo e amministrativo sviluppato nel tempo per finalità differenti ma che ad oggi offre anche ampi “spazi di manovra” per il perseguimento di obiettivi geopolitici. Questa evoluzione emerge con particolare evidenza soprattutto nel campo delle leggi relative al controllo sulle esportazioni. Nel 2020, Pechino ha adottato la legge sui controlli alle esportazioni (o Export Control Law). Questo ha segnato l’inizio di un processo che se da un lato ha contribuito a rendere le norme cinesi più dettagliate allineandole a standard internazionali, dall’altro ha anche permesso alla Cina di dotarsi di solide basi legali per estendere l’applicazione dei controlli all’export anche a prodotti strategici, tra cui le materie prime critiche e tecnologie correlate, invocando i principi di sicurezza nazionale. Col tempo, infatti, il quadro normativo cinese si è arricchito di nuove disposizioni che hanno ampliato l’ambito di applicazione di leggi inizialmente concepite per un tipo specifico di prodotti, i “dual-use”. A questa progressiva evoluzione di norme si è accompagnato il consolidamento di meccanismi amministrativi per garantirne l’efficacia pratica. Questo si è tradotto in particolare in controlli più ravvicinati su rilascio di licenze alle esportazioni e su verifiche dell’utilizzatore finale, volte a raccogliere informazioni sull’impiego della merce, permettendo di conseguenza alla Cina di esercitare maggiore discrezionalità sulle tempistiche di consegna.
Va da sé che, alla luce di queste dinamiche, la tentazione di giungere a conclusioni affrettate rappresenta un rischio concreto. Ma non bisogna cedere. L’essersi attivata per rafforzare il proprio sistema legislativo introducendo nuove leggi volte a proteggere le proprie filiere produttive, non è di per sé sufficiente a qualificare Pechino come un attore ostile. La Cina, del resto, non è il primo paese a munirsi di sistemi articolati e restrizioni sulle esportazioni. La domanda da porsi dunque non riguarda le regole ma la modalità del loro impiego: come, in quali circostanze e per quali obiettivi tali strumenti vengono attivati e soprattutto, in che misura sono utilizzati per esercitare pressioni più o meno concrete sui partner commerciali.
Gli episodi di coercizione economica descritti sopra, dalla pressione sulla Lituania del 2021 alle restrizioni sulle esportazioni di magneti permanenti nel 2025, mostrano come, in determinate circostanze, il ricorso a strumenti regolatori formalmente “neutrali” possa permettere di perseguire obiettivi politici. Il nodo, infatti, non è la possibilità di interrompere flussi commerciali sulla base di fondate esigenze di sicurezza (come, ad esempio, necessità legate alla non-proliferazione), bensì lo sfruttamento deliberato di dipendenze economiche di altri paesi per raggiungere scopi che vanno spesso ben oltre la dimensione strettamente economica.
Tali rischi hanno spinto l’Unione europea a dotarsi di strumenti per difendere i propri interessi economici e contrastare tentativi di coercizione. Nel 2023 l’UE ha adottato una posizione difensiva introducendo l’ACI, lo strumento anti-coercizione che garantisce a Bruxelles la possibilità di rispondere a iniziative coercitive di paesi terzi, prevedendo in ultima istanza anche il ricorso a contromisure commerciali, tra cui anche limiti all’accesso al mercato unico e agli investimenti. Tuttavia, complice una narrativa dell’ACI particolarmente allarmista, Bruxelles, a differenza di Pechino, sembrava essersi finora limitata a predisporre lo strumento, senza mai arrivare ad attivarlo. Eppure, il vento sta cambiando. A lungo l’UE è stata frenata dai costi economici e dalle possibili ritorsioni che la scelta di reagire attivando i meccanismi di difesa commerciale a sua disposizione avrebbero potuto generare. Ora però sembra farsi strada la convinzione che correggere squilibri commerciali e ridurre dipendenze profonde da prodotti strategici, essenziali a diverse altezze delle catene del valore europee, abbia inevitabilmente un costo. Un costo che, almeno nel breve termine, potrebbe tradursi in scelte difficili e onerose. La lettera di Merz e Macron sembrerebbe infatti segnalare un cambio di passo nei rapporti con Pechino. Ma più che preannunciare una volontà di attivazione di uno strumento considerato particolarmente incisivo come l’ACI, che richiederebbe tempi lunghi per indagini e via libera politici, l’iniziativa franco-tedesca sembra puntare alla necessità di aprire un tavolo sulla creazione di meccanismi di reazione alternativi più snelli. A questi si affiancherebbero misure volte a ridurre le vulnerabilità strutturali delle imprese europee, come piani di diversificazione delle importazioni industriali richiamati dallo stesso commissario europeo Šefčovič. L’obiettivo sarebbe consentire a Bruxelles di reagire più tempestivamente alle pressioni economiche esterne, riducendo al contempo l’esposizione dell’industria europea alle dipendenze strategiche.
Bruxelles- Pechino: cosa aspettarsi nei prossimi mesi?
Il Consiglio europeo di questi giorni rappresenta dunque l’occasione per fare chiarezza sulla direzione che l’Unione intende prendere, in particolare se i 27 riusciranno a stabilire una linea condivisa. Bruxelles si muove su un equilibrio delicato: da un lato, tenta di tenere aperto il dialogo con Pechino e cercare una soluzione negoziata; dall’altro però l’intenzione è quella di prepararsi all’eventualità che questa via non produca i risultati sperati, aprendo riflessioni su nuove strategie di risposta. I prossimi mesi, scanditi da incontri di aggiornamento a livello ministeriale e dalla terza sessione di consultazioni UE-Cina su commercio e investimenti prevista per marzo 2027, offriranno opportunità per confrontarsi sui progressi raggiunti. La linea resta quella ribadita dal commissari
Giovanni Maria Della Gatta e Giuliana Sarcina
*Istituto Ispi
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