La difesa del suolo tra Stato, Regioni ed Enti locali

La difesa idrogeologica del territorio costituisce un tema annoso che ci portiamo dietro fin dal secondo dopo guerra, quando però l’intensità di certi eventi climatici odierni, che ora paiono ricorrenti, era allora, come dimostrano le statistiche, un fatto eccezionale.
Nei dibattiti alla televisione e negli scritti sui giornali, in questi giorni successivi all’ alluvione di Genova ed altrove in Italia, la responsabile di questa nuova tragedia è stata costantemente individuata nella “politica”. Attribuire la colpa alla politica è però un’affermazione troppo facile e del tutto generica, poiché non chiarisce affatto le distinte responsabilità delle istituzioni che operano nel settore della protezione del suolo. Intanto andrebbe precisato se si è trattato di una lacuna normativa, e quindi di un’inerzia del legislatore, come anche di una normativa infelice o inadeguata; oppure se si è trattato di una Pubblica Amministrazione inadempiente, perché non abbastanza sollecita nel dare attuazione alla previsione legislativa. Ma, ancora, potrebbe essersi trattato di una destinazione di fondi insufficiente a fronte di una condizione generalizzata di dissesto idrogeologico che caratterizza il nostro Paese, sicché si è preferito forzare oltre misura le leggi della natura che ora si vendica. Quello che possiamo con certezza affermare è che oggi, più che in passato, quello della difesa del territorio è diventato il problema dei problemi, se non si vuole mettere in gioco la sicurezza della sede stessa della convivenza della società e ,quindi, dei beni e delle persone che vi risiedono.
Indubbiamente la difesa idrogeologica del territorio costituisce un tema annoso che ci portiamo dietro fin dal secondo dopo guerra, quando però l’intensità di certi eventi climatici odierni, che ora paiono ricorrenti, era allora, come dimostrano le statistiche, un fatto eccezionale. Abbiamo detto del dopo guerra, riferendoci ad un periodo che vedeva l’Italia impegnata a rimarginare le ferite fisiche- oltreché spirituali- provocate dalla guerra che aveva attraversato il nostro Paese. Il problema principale che allora occorreva risolvere era quello della ricostruzione, e le problematiche della difesa del suolo non vedevano un’opinione pubblica particolarmente reattiva. Negli anni successivi alla fase della ricostruzione l’Italia sembrò lanciata verso il perseguimento di un maggior benessere, tant’è che già verso la metà degli anni ‘50 si poteva parlare del miracolo economico italiano come fatto riconosciuto unanimemente a livello internazionale. L’edilizia, in particolare, stava avendo un’ espansione smisurata- veicolata dai Comuni che nei piani regolatori, quando erano presenti, poiché per lo più si trattava di piani di fabbricazione- ignoravano sistematicamente l’esistenza del vincolo idrogeologico. Prova ne è che si costruiva ovunque, anche nelle aree golenali dei fiumi. Il campanello di allarme che le cose non potevano seguitare ulteriormente, si ebbe con l’alluvione di Firenze del 1966 che suscitò una enorme eco nel mondo.
Ci si rese allora conto che il Paese era privo di un’ apposita legge di difesa del suolo e si incominciò a dibattere il problema mentre si susseguivano in Parlamento i progetti di legge al riguardo. Quando, finalmente, alla fine degli anni ’60 sembrava si fosse raggiunto un largo consenso che avrebbe portato al varo della legge, si verificò un fatto nuovo : emerse nel Parlamento la volontà politica di dare attuazione all’ordinamento regionale. Il decollo di tale ordinamento costituzionale divenne allora l’oggetto principale dell’attenzione del legislatore, che sopravanzò per importanza anche il tema della difesa del suolo.
Attuato, dunque, l’ordinamento regionale, e divenute, quindi, funzionanti le Regioni nell’esercizio dell’attività amministrativa e legislativa, dopo un’iniziale riserva a favore dello Stato con i decreti delegati del 1972, la protezione idrogeologica del territorio divenne, a far data dal 1977 cioè, con l’entrata in vigore nel luglio di quell’ anno del d.P.R n.616, di competenza delle Regioni. Ad esse vennero trasferite le competenze fino ad allora esercitate dagli Ispettorati forestali e dal Genio civile. Questi uffici provvedevano, fin dagli anni successivi all’unità d’Italia, d’intesa fra loro, alla “sistemazione” dei bacini montani mediante l’ attività di rimboschimento lungo i versanti montani e giù più a valle, il rinsaldamento degli argini e l’attuazione di opere idrauliche connesse qualora si fossero rese necessarie. Gli Ispettorati forestali potevano avvalersi di una apposita struttura tecnico –amministrativa come l ‘Azienda di Stato delle Foreste Demaniali appositamente istituita fin dal 1910, che rappresentava uno straordinario patrimonio di uomini e di esperienze, consentendo all’Ufficio forestale di operare in economia , senza dover ricorrere ad appalti esterni. L’ Azienda, che nei luoghi dove essa operava, non solo amministrò al meglio, per unanime consenso, il demanio forestale dello Stato, ma mise in moto anche una serie di attività economiche correlate alla presenza della foresta, a tutto vantaggio delle popolazioni locali, venne soppressa con una impressionante superficialità in seguito all’emanazione del d.P.R. n.616 del 1977, per facilitare il passaggio delle foreste di proprietà dello Stato alle Regioni.
Le Regioni, una volta ricevute le competenze dallo Stato, rinunziano, tranne alcune iniziali eccezioni, alla costituzione di uffici periferici sul modello dell’ amministrazione statale che erano andate sostituendo e preferiscono esercitare le funzioni amministrative frazionandole a livello locale ossia delegandole agli Enti locali e, soprattutto alle Provincie trattandosi di Enti maggiormente idonei dal punto di vista spaziale. Queste divengono destinatarie di opere di particolare rilevanza come le “sistemazioni idraulico-forestali”. Nei territori di montagna vennero però privilegiate, in generale, le Comunità montane, enti appena istituiti e quindi privi di qualsiasi esperienza pregressa, come del resto le stesse Regioni, che pure si erano fortemente impegnate a sottrarre le funzioni in materia allo Stato.
Tale era, anzi lo è tuttora, nella gran maggioranza delle Regioni, l’organizzazione amministrativa in materia di difesa del suolo. Potremmo ancora rilevare che alcune Regioni, come ad esempio la Regione Toscana, hanno ritenuto di sopprimere le Comunità Montane sostituendole con le Associazioni intercomunali. Quest’ ultima Regione ha anche provveduto di recente a frantumare ulteriormente le competenze mirando a valorizzare i Consorzi di bonifica ,un ente che ha avuto un passato di tutto rilievo, ma che oggi mira solo ad autofinanziarsi con le somme versate dai contribuenti. Allo Stato residuava solo il potere di organizzare un servizio di protezione verso le popolazioni rimaste colpite dalle calamità naturali previsto da una legge emanata all’inizio degli anni ’90.
Era chiaro che il nuovo sistema amministrativo poteva funzionare solo in modo teorico, poiché esso evidenziava, non solo la totale mancanza di cultura circa la difesa del territorio, ma soprattutto faceva emergere chiaramente la sottovalutazione del problema- pur tanto rilevante e delicato- da parte delle Regioni, dal momento che la difesa del suolo veniva conferita ad Enti assolutamente impreparati e non sufficientemente attrezzati- tanto da dover ricorrere poi ad appalti esterni- per accogliere adeguatamente le competenze.
Gli Enti locali dimostrarono, infatti, ben poco interesse all’esercizio delle funzioni delegate dalla Regioni : preoccupata, la Provincia, più al dibattito politico che ai problemi di natura tecnica, come la difesa del suolo, e le Comunità montane allo sviluppo economico del territorio sul quale insistevano. Le Regioni, d’altra parte, non si fecero carico, come titolari delle funzioni, di verificare il modo di esercizio della delega, sicché gli Enti delegati rimanevano incontrollati nella loro inerzia.
Quello che possiamo affermare dopo l’esperienza degli enti infra- regionali, se non della stessa Regione, considerati gli esiti sconfortanti che essi hanno offerto in modo generalizzato, è che il sistema che abbiamo descritto preposto all’organizzazione della difesa del suolo, si è dimostrato decisamente inefficiente, oltreché, dispendioso oltre misura. E’ chiaro che non per questo esso verrà dismesso conoscendo come vanno le cose nel nostro Paese. Ma, con la riforma del titolo V della Costituzione in itinere, possiamo ritenere che il problema venga riesaminato alla luce dell’esperienza trascorsa, in modo consapevole e non ideologizzato come lo fu all’inizio degli anni ’70 quando si dette vita alle Regioni in nome della Repubblica delle Autonomie, idea ripresentatisi nuovamente quando in modo quanto meno improvvido, agli inizi degli anni 2000, si fece luogo alla riforma del Titolo V ? E’ opportuno, è conveniente, che lo Stato, in una risistemazione generale dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, come si va prospettando, eserciti in una materia tanto nevralgica per l’interesse nazionale come la difesa del suolo, un ruolo così marginale da limitarsi all’erogazione di fondi, per di più senza alcun effettivo controllo circa la loro destinazione?