Straripamento o fallimento del decentramento regionale?

La novità , diciamo pure, clamorosa , è che lo Stato diviene un Ente a competenza numerata , mentre le Regioni si configurano quale ente a competenza generale.

di Alberto Abrami | 5 giugno 2018

Quando il legislatore costituente mise mano all’ordinamento  regionale, ritenne che, in relazione ad alcune materie  specificatamente individuate, le Regioni avrebbero potuto  adottare  una normativa con la  quale esprimere, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione  statale nella materia, le peculiarità e caratteristiche  del proprio territorio  .  La Costituzione si riferiva   ad un elenco  tassativo di materie, come  disporrà l’art.117, per cui ogni altra materia che non fosse stata espressamente prevista dalla  Costituzione di competenza regionale, era da considerarsi attribuita allo Stato.

In tempi successivi all’entrata in vigore della Costituzione, il legislatore ordinario  emanò una legge al fine di individuare, per ciascuna materia di competenza regionale, i principi fondamentali della legislazione statale al riguardo,  che avrebbero costituito il limite  alla manifestazione dell’autonomia legislativa  delle Regioni. Si parlò, allora, di leggi cornice, o leggi quadro, intese, appunto, a delimitare il potere legislativo regionale in relazione a ciascuna materia trasferita in capo alle Regioni . La legge non ebbe attuazione e più tardi si ritenne che i principi fondamentali sui quali riposava ciascuna materia di competenza regionale potevano essere desunti dalla legislazione  statale vigente.

La violazione di una disposizione costituente un principio fondamentale della materia  rendeva illegittima la norma regionale. In realtà  l’art.117 della Costituzione prevedeva anche un secondo limite ,non di legittimità, ma di merito ,e cioè il limite dell’interesse nazionale, che però non venne mai rivendicato dallo Stato, nel senso che  non divenne, in  nessuna occasione, oggetto di un contezioso costituzionale. Andava da sé che, con il trasferimento della funzione legislativa, dovevano esser  trasferiti alle Regioni anche gli uffici ed il personale, secondo il disposto dell’art.118, al fine di dare attuazione alla normazione regionale che veniva via via  prodotta. Ma, di certo, l’intento primario del legislatore nel dare attuazione all’ordinamento regionale, fu di dotare le Regioni di una autonomia legislativa, sicché è stato l’esercizio della funzione legislativa  il momento fondamentale  che ha  caratterizzato  il nostro Stato regionale. Tant’è che, come modo “normale” di esercizio delle funzioni amministrative  ad opera delle Regioni,  veniva prevista la delega  agli Enti locali, o l’ ”avvalersi”  dei loro uffici. Non è certo un caso se i lavori preparatori del Titolo V della Costituzione, concernente i rapporti fra Stato e Regioni, si concentrarono  in gran parte, sulla natura, sui limiti e sull’oggetto delle attribuzioni legislative da conferire alle Regioni.

Questo tipo di legislazione, della quale sopra abbiamo detto, e che caratterizzava lo Stato regionale- ben diverso  dal modello dello Stato federale- fu denominata  legislazione “concorrente”, nel senso che,  la legislazione regionale,   concorreva, nella produzione normativa  della materia regionalizzata,  con la legislazione statale di principio.

Il  sistema che abbiamo delineato muterà radicalmente con l’entrata in vigore della legge costituzionale n.3 del 2001 di riforma del titolo V che, sorprendentemente-perché non giustificata dalla, fino ad allora, esperienza regionale-  rivoluzionerà i rapporti   fra Stato e  Regioni.  Allo Stato vengono, infatti, attribuite  un determinato numero di materie, sulle quali  esercita una competenza esclusiva, mentre su altre materie, divenute di competenza regionale, esercita la competenza concorrente.

La novità , diciamo pure, clamorosa , è che lo Stato diviene un Ente a competenza numerata , mentre le Regioni si configurano quale ente a competenza generale, poiché ogni altra materia che non sia espressamente prevista di competenza statale, o come competenza esclusiva, o come competenza concorrente, deve esser ritenuta appartenente alle Regioni a livello di competenza  esclusiva residuale.

Si assiste così ad un totale capovolgimento  dell’impostazione dei rapporti fra  Stato e Regioni  che ne aveva data il legislatore  costituente, il quale aveva  visto nella Regione un Ente a competenza numerata e lo Stato un Ente a competenza generale. E viene cancellato dalla nuova Costituzione l’interesse nazionale come limite all’attività regionale. Diventano di competenza regionale un numero impressionante , quanto preoccupante, di materie, sulle quali le Regioni esercitano la competenza concorrente- della competenza esclusiva diremo fra poco- come , ad esempio , la distribuzione “nazionale “ dell’energia, il governo del territorio, l’alimentazione , il trasporto, la ricerca scientifica ecc.  I Presidenti di Regione si chiameranno governatori, ad imitazione del modello federativo statunitense, come ebbe orgogliosamente a dichiarare l’allora Ministro  della Funzione Pubblica, ma,soprattutto, convinto assertore  della  legge riformtrice, Franco Bassanini.

Non solo viene esaltato oltre misura, con la riforma del 2001, l’istituto regionale,  la cui esperienza era stata fino ad allora tutt’altro che esemplare , ma viene, allo stesso modo, valorizzato il sistema delle autonomie locali, costituito da Comuni,Provincie e Città metropolitane, i cui atti sono esentati da ogni forma di controllo , non solo di merito , ma anche di legittimità, a parte quello relativo all’adeguatezza della spesa ad opera della Corte dei Conti. L’aumento vertiginoso della spesa degli enti locali costringerà  lo Stato a mettere un limite alla loro spesa mediante il cosiddetto” patto di stabilità”.

Ma, tornando al funzionamento delle Regioni, possiamo senz’altro affermare che l’equilibrio che faticosamente era stato raggiunto nella distribuzione delle competenze in seguito ad un successivo- dopo quello iniziale- trasferimento di funzioni alle Regioni, ed anche  dopo un vivace contezioso costituzionale che si era andato ormai placando,  si rompe improvvisamente  con la riforma  operata dalla legge costituzionale n.3 del 2001,  che sposta  l’asse  del sistema legislativo e amministrativo, sul versante autonomistico.

A questo punto ci preme  un richiamo storico per mettere in evidenza  che il nostro  Stato  non nasce, all’epoca risorgimentale, per dare forma compiuta, e cioè amministrativa e politica, ad una entità nazionale che ha ormai raggiunto una propria identità, come  è accaduto in altri Paesi, ma, nasce per creare quell’unità nazionale che solo grazie all’autorità dello Stato inizia ad esistere.  Lo Stato si assumeva quindi una grossa responsabilità , perché nella misura in cui  dimostrava di funzionare, dava sicurezza ed il senso dell’ appartenenza ai suoi cittadini, i quali, nello Stato, trovavano le ragioni per sentirsi un popolo unito, ossia una nazione.  Faticosamente lo Stato, nel corso di oltre un secolo, aveva svolto il suo fine di aggregare realtà diverse nel nome di una unita° nazionale in cui tutti, nonostante gli sconquassi subiti dall’ordinamento, si sono riconosciuti.

Con l’attuazione dell’ordinamento regionale, all’inizio degli anni settanta, la  credibilità dello Stato- inteso come complesso delle istituzioni pubbliche- si era indubbiamente indebolita essendo lievitata la spesa dell’erario  senza trovare un riscontro  in un più efficiente apparato amministrativo rispetto al passato. Tuttavia, erano state frenate le spinte federaliste  avanzate da una parte politica, comprensive anche del federalismo fiscale, le quali, se accolte, avrebbero fatto perdere la visione nazionale del bene comune.

Con la legge costituzionale del 2001, tutta la residua amministrazione periferica dello Stato, che costituiva la struttura portante del sistema esecutivo e  che  aveva funzionato in forza di una competenza, valutata e selezionata attraverso un pubblico concorso, viene spazzata via -ad eccezione  degli uffici del Ministero dei Beni e delle Attività culturali- in nome di un incontrollato regionalismo  e di un conferimento  generalizzato di funzioni  agli Enti locali.  Presso questi enti opera un personale  raccogliticcio, perché selezionato, non più attraverso un concorso, e quindi secondo il merito,  ma secondo la logica partitica.  La scarsa efficienza amministrativa  non poteva non determinare anche   la perdita di fiducia nelle  Istituzioni: Il sistema regionale che avrebbe dovuto avvicinare il cittadino allo Stato finisce con l’agire come un boomerang e, cioè, in danno dell’interesse generale.

Dopo dieci anni dalla riforma costituzionale del 2001, è stato, da fonti autorevoli, calcolato, che la spesa per le Regioni era aumentata, in termini percentuali, del 37 per cento, mentre la spesa dei Comuni vedeva un aumento del 45 per cento. Non per questo i cittadini avevano avuto in cambio  servizi pubblici migliori che, in realtà, rimanevano scadenti, soprattutto nelle Regioni meridionali. Crescono, infatti, a dismisura le burocrazie regionali, ma anche le consulenze esterne e gli  enti partecipati, e non diversamente agiscono i Comuni. Piuttosto che snellire le pratiche si provvede alla costituzione di comitati, di commissioni, di  tavoli,  di cabine di regia   ecc.  Mentre si spreca, non si riesce a mettere a frutto le occasioni di sviluppo offerte dai i fondi regionali  dell’Unione europea per i quali dovrà interessarsi il Governo attraverso un apposito Ministero. Ci sono Regioni, come la Sicilia, che  paiono avere come unico scopo, a parte la gestione della Sanità,  il proprio autofinanziamento, non facendosi alcuno scrupolo nel mantenere un numero spropositato di dipendenti. I mezzi di informazione lo mettono in evidenza, ma la politica non se ne accorge e,  comunque, non provvede.

Le Regioni, nate per svolgere un’attività legislativa correlata agli interessi del proprio territorio, si sono ormai trasformate in soggetti sostanzialmente amministrativi,  e  dalla poca trasparenza, secondo le denunzie della Corte dei Conti, pur avendo la competenza legislativa esclusiva- non essendovi, nella nuova Costituzione una  attribuzione espressa  in capo allo Stato- in materie, come l’agricoltura, le foreste, l’assistenza, l’artigianato , il turismo, e mentre non compare  alcuna forma di coordinamento normativo da parte statale. Su queste materie,  seguita,  però, surrogandosi all’inerzia normativa regionale, l’attività legislativa dello Stato ( che manterrà il Ministero dell’Agricoltura e Foreste nella totale remissività delle Regioni ). A proposito di inerzia regionale, vale la pena ricordare come siano in gran numero le Regioni che ancora devono produrre uno strumento fondamentale per la tutela del proprio territorio ,come  il piano paesaggistico regionale, quando la legge   che le obbligava alla  redazione risale al  2004.

Dicevamo prima, dell’esercizio della funzione legislativa delle Regioni ,la cui attribuzione è stata la ragione principale dell’introduzione dell’ordinamento regionale nella nostra Costituzione. Se osserviamo il percorso realizzato dalle Regioni nel normare le nuove materie conferite loro dalla riforma costituzionale di inizio secolo, ci rendiamo conto che ben poche sono le leggi regionali organiche disciplinanti nel loro complesso istituti e oggetti di competenza regionale, mentre, per lo più, ci si limita a riprodurre le disposizioni già dettate dalle corrispondenti leggi dello Stato. Con frequenza si tratta di leggi di spesa- particolarmente evidenti nelle Regioni  del Mezzogiorno- quelle che i giuristi chiamano leggi-provvedimento, per distinguerle dalle leggi aventi contenuto normativo- intese a disporre contributi finanziari o a sovvenzionare in vario modo attività di interesse locale senza inquadrarsi entro un previo programma di sviluppo. Così operando le Regioni  non assecondano la loro funzione costituzionale e finiscono per apparire un corpo estraneo nell’ordinamento unitario statuale.

Alberto Abrami

Alberto Abrami è professore ordinario di Diritto Forestale e dell’Ambiente nell’Università di Firenze. E’ stato, negli anni a cavallo fra il 900 e il 2000, componente del Comitato Tecnico dell’Autorità di Bacino del fiume Arno in rappresentanza del Ministero del Lavori Pubblici e nel Comitato scientifico del Parco regionale delle Apuane in rappresentanza delle Università toscane. Al suo attivo ha circa trecento pubblicazioni, l'ultima delle quali, edita per i tipi di Aracne Editore di Roma, si intitola "Legislazione ed Amministrazione del Paesaggio"

Un commento

  1. Giampaolo Mercanzin

    L’abbiamo scritto mille volte che il “regalo” sconsiderato alle Regioni fatto dal governo DS/MARGHERITA, per impedire l’ascesa della Lega è stato un regalo spaventoso alla Spesa senza controllo. Solo per impedire che allora la Lega Nord non prevalesse.
    Inutile perché questo non ha fatto altro che la Lega acquisisse via via maggior potere, relegando lo stato a mere funzioni di POLIZIA.
    Ora sarà difficile recuperare il vero decentramento o se volete la vera autonomia: i bambini viziati difficilmente rinunciano ai ciucci che gli sono stati regalati.

Rispondi

Il suo indirizzo e-mail non verrà pubblicatoI campi obbligatori sono marcati *

*