La nuova legislazione forestale

La preoccupazione maggiore del legislatore, al di la delle affermazioni di principio, risulta essere quella produttivistica collocando in secondo piano l’aspetto naturalistico.

di Alberto Abrami | 24 aprile 2018

Quello che  immediatamente sorprende il giurista nella lettura del nuovo testo forestale ( d.lgs 3 aprile 2018 in attesa di pubblicazione  in gazzetta ufficiale nel momento in cui scriviamo) e’ la considerazione  di come il legislatore statale  non abbia tenuto in  alcun conto la previsione costituzionale  che attribuisce- in seguito alla riforma del titolo V  della Costituzione operata  dalla legge  n.3 del 2001- la  competenza esclusiva alle regioni della materia foreste. A riprova, certo, dell ’illogicita’ del frazionamento di tale attribuzione, tant’e  che le stesse regioni hanno dato il loro consenso alla nuova normativa, ma anche della disinvoltura con la quale il legislatore delegato –e gia’ prima il legislatore delegante- ha tenuto in non cale la volonta’ del legislatore costituzionale.

Il testo ora in vigore si articola, infatti, secondo i criteri tipici  di una legge cornice, espressione, questa, non gia’ di una competenza esclusiva , bensi’ concorrente- come nella costituzione del 1948 – la quale vuole che  la legge statale  fissi i principi fondamentali della materia e la regione manifesti, all’interno della cornice che contiene  questi  principi, la propria autonomia legislativa.

Della nuova legge forestale dobbiamo dire subito che, rispetto alla pregressa normazione costituita dal decreto legislativo n.227 del 2001,  costituisce, senza alcun dubbio, un’  inversione di tendenza che non puo’ non lasciare sorpresi. Ci spieghiamo meglio. Da quando, fin dagli anni ‘60, ci si e’ interessati alle problematiche ambientali che   andavano imponendosi  all’opinione pubblica in modo via via crescente, gli studiosi della materia forestale hanno avvertito la limitatezza di una disciplina  che riposava sul decreto n.3267 del 1923. Tale decreto, che interpretava la realta’ socio-economica dell’epoca, aveva  considerato il bosco unicamente come strumento di difesa idrogeologica del territorio in forza della sua idoneita’ ad imbrigliare con le  radici il terreno e a trattenere con il suo “humus” il dilavare delle acque.  In funzione di queste finalita’ aveva regolamentato l’utilizzazione del bosco,  allo stesso modo della sua trasformazione in altra destinazione:  ogni altro servizio offerto dalla superficie boscata non aveva alcuna rilevanza, sicche’ il bosco era trattato, rispetto a questi altri servizi,  senza alcuna limitazione al pari di  qualsiasi terreno agricolo; ove, invece, fosse stato accertato, dall’autorita’ amministrativa competente, che esso costituiva  un presidio di interesse idrogeologico, veniva gravato dall’apposito vincolo che   ne regolava l’uso per consentirne l’utilizzazione boschiva da parte del proprietario compatibilmente con la condizione vincolistica.  Questa non si rifletteva tanto sulla produzione legnosa, quanto sul divieto, salvo autorizzazione, di trasformare il bosco in cultura agraria.

Col manifestarsi della questione ecologica, ci si rese conto che il bosco, oltre a produrre legname e ad esercitare una funzione idrogeologica , ne esercitava altre  non meno rilevanti per  interesse generale, che all’ epoca, e cioe’ all’inizio degli  ’20, in tutt’altra condizione sociale, non venivano considerate di interesse generale. Si avverti’, insomma , che non solo il bosco vincolato per gli aspetti idrogeologici, ma il bosco in quanto tale,   ossia a prescindere da tale forma di vincolo, andava salvaguardato pur consentendone l’utilizzazione legnosa. Di qui l’insufficienza del vincolo idrogeologico rispetto ad un’idea del bosco  che intendeva considerarlo in relazione alle sue diverse funzioni  oltre quella di interesse geologico ed idrico, quali le funzioni di interesse ambientale, ad iniziare dall’assorbimento del co2 nell’atmosfera, alla protezione paesaggistica, fino alla tutela della biodiversita’.

la stessa definizione di bosco ad opera della giurisprudenza- la legislazione statale l’offrira’ solo con il decreto n.227 del 2001- vedeva nel bosco un sistema ecologico complesso del quale facevano parte, non solo la superficie boscata, ma anche il cosiddetto  sottobosco, ossia la vegetazione minore ,la fauna e la micro- fauna. Si  incominci0’ cosi’ a parlare di una diversa selvicoltura  rispetto a quella fondata sul  solo vincolo idrogeologico , ovvero di una selvicoltura sistemica, avente, cioe’, un approccio al bosco di stampo ecologista che peraltro faceva salvo l’aspetto produttivistico del bosco.

Nonostante le varie sollecitazioni che venivano rivolte dagli studiosi perche ‘ il ministero competente prendesse l’iniziativa per un’aggiornamento della legge n.3267 del 1923, che ormai, si avvertiva  chiaramente, non rispondeva piu’, in buona parte, al nuovo modo di essere della collettivia’ decisamente trasformato  rispetto al passato, il ministero competente non intese raccogliere le sollecitazioni avanzate da piu’ parti.

Sara’ pero’ il legislatore paesaggista, a meta’ degli anni ’80, a surrogarsi all’inerzia del legislatore forestale e a dichiarare che i boschi, considerati nel genere,  erano da ritenersi vincolati per legge in quanto di interesse paesaggistico –ambientale. Veniva quindi riconosciuta la funzione ambientale della totalita’ dei territori forestali intesi come ecosistemi; il che che non escludeva l’ordinaria utilizzazione del bosco ai fini della produzione del legname pur con alcune cautele rispetto al passato.

Occorrera’ attendere l’inizio degli anni 2000 per assistere ad una risistemazione della materia da parte dello stato, circa 80 anni dopo l’entrata in vigore del decreto n.3267 del 1923, quando, da un quarto di secolo, ormai, era iniziata la produzione legislativa regionale pur in presenza di principi fondamentali della materia ormai logori, come quelli rinvenibili, appunto,  nella legge del 1923 prima richiamata.

Dobbiamo  riconoscere che questa quanto mai attesa normativa forestale, rinvenibile nel decreto legislativo n.227 del 2001, non tradi’ le attese riguardo alla valorizzazione delle diverse funzioni del bosco, del quale viene data la definizione. La sua  tutela , non procede  in un’ottica vincolistica, ma viene assicurata, dalla nuova  legge, col divieto generalizzato della trasformazione  in altra destinazione produttiva, tranne il rilascio dell’  autorizzzazione amministrativa laddove  il possessore del terreno boscato  interessato dalla trasformazione   dimostri che esso e’ tuttavia in grado di assolvere, non solo la funzione concernente la tutela idrogeologica , ma anche la protezione del paesaggio, la difesa contro l’azione dei venti , la tutela dell’ igiene ambientale locale e la conservazione della biodiversita’. Ad evidenziare la sensibilita’ ambientale del legislatore delegato, ci piace ricordare la  prescrizione, costituente un principio fondamentale per la legislazione regionale forestale, con la quale si dispone l’ obbligo  per le regioni del mantenimento nel bosco degli alberi invecchiati   al fine di favorire  la “conservazione delle specie dipendenti dalla necromasse legnose “.

Il nuovo decreto legislativo attuativo della legge di delegazione 28 luglio 2016  n.154 (art.5) rappresenta un inopinato mutamento di rotta  in confronto al decreto del 2001. Un’ avvisaglia, dobbiamo dire, se ne era avuta  con  la ridefinizione di bosco leggibile nella legge 4 aprile 2012 n.35 (art.26) dove erano percepibili preoccupanti smagliature rispetto alla denominazione che ne aveva offerta il decreto n.227 del 2001.

E’,  dunque, il diverso approccio alla materia forestale che lascia perplesssi,  rispetto alla normativa pregressa, dove si mirava a valorizzare le funzioni di interesse pubblico del bosco correlate alle problematiche ambientali , non escludendo, affatto, per questo, l’esercizio della selvicoltura intesa come produzione di legname.  Era, semmai, la trasformazione del bosco  in altra destinazione produttiva  che veniva gravata dall’autorizzazione nel decreto n.227 : non piu’ in relazione alla sola finalita’ idrogeologica, ma per tutte le funzioni di interesse generale che il bosco e’ in grado di esercitare e alle quali abbiamo sopra accennato.

Ora la preoccupazione maggiore del legislatore, al di la delle affermazioni di principio, risulta essere quella  produttivistica collocando in secondo piano l’aspetto naturalistico.  Eppure da una stima avanzata qualche anno fa dall’istituto di economia dell’universita’ di padova era emerso che i il 75/100  delle funzioni esercitate dal bosco sono ascrivibili all’interesse generale- ambientale, e solo il  25/100  all’interesse produttivistico.

Sono piu’ di una le prescrizioni rinvenibili nella legge dalle  quali si evince la preoccupazione   che il  possessore  del bosco si astenga  dalla sua utilizzazione produttivistica, fino a prevedere la categoria dei  “terreni abbandonati”,   che ricorre quando il possessore non abbia proceduto al taglio allorche’ la vegetazione arborea abbia  superato il ciclo di maturazione. In tal caso il bosco viene equiparato ai terreni agricoli incolti, non tenendo in alcun conto  il fatto , scientificamente provato, che  se non si effettua il taglio per ricavarne il prodotto legnoso, il bosco ” evolve naturalmente verso piu’ complessi stadi ecologici,”  per cui finisce con l’offrire  maggiori servizi ecosistemici,  di particolare riguardo sotto il profilo della biodiversita’.

Fatto e’, che se il possessore del bosco intende mantenerlo nella sua condizione naturale, la regione puo’ imporne al privato l’utilizzazione  mediante il taglio degli alberi, e se del caso, sostituirsi ad esso, come viene disposto con una prescrizione  dalla dubbia legittimita’ costituzionale quando si consideri che il taglio degli alberi depotenzia le funzioni di interesse pubblico del bosco (art.12.)

In contrasto con il principio affermato solennemente fra le finalita’ della legge all’art.2, ove si proclama la volonta’ di garantire l’estensione delle foreste, viene previsto che  la vegetazione arborea realizzata artificialmente su terreni agricoli,  o che gli abbia, questa stessa vegetazione, colonizzati, perche’ lasciati incolti, ma  che si intende ora recuperare alla produzione agraria, non  costituisce un  terreno boscato, pur con alcune cautele di interesse paesaggistico ( art. 5) . Tale vegetazione forestale, di qualsiasi specie e in qualsisi stadio di sviluppo, puo’ quindi essere eliminata senza alcuna cautela e verifica da parte dell’autorita’ forestale, come fosse sterpaglia da cui liberarsi.

Per espressa volonta’ legislatore viene abrogato il decreto legislativo del 2001 che era riuscito a conciliare  i servizi di interesse pubblico offerti dal bosco con  i servizi di natura produttivistica di interesse del privato proprietario, mentre rimane  in vigore il decreto n.3267 risalente al 1923.

Infine un rilievo d’ordine costituzionale. Il decreto legislativo esaminato presenta in questo senso un vizio evidente se si pensa che il parere, obbligatorio, ma non vincolante  delle commissioni parlamentari competenti, relativo al testo del decreto, risulta essere  stato espresso quando le camere erano state sciolte dal presidente della repubblica per l’imminenza delle elezioni. Unica ipotesi, infatti, prevista dalla costituzione nella quale le camere possono seguitare ad esercitare la loro funzione e’ quella della conversione in legge dei decreti- legge, che altrimenti  cadrebbero nel nulla.

E’ decisamente singolare che il governo non  abbia affatto tenuto conto del disposto costituzionale.

 Alberto Abrami

Alberto Abrami è professore ordinario di Diritto Forestale e dell’Ambiente nell’Università di Firenze. E’ stato, negli anni a cavallo fra il 900 e il 2000, componente del Comitato Tecnico dell’Autorità di Bacino del fiume Arno in rappresentanza del Ministero del Lavori Pubblici e nel Comitato scientifico del Parco regionale delle Apuane in rappresentanza delle Università toscane. Al suo attivo ha circa trecento pubblicazioni, l'ultima delle quali, edita per i tipi di Aracne Editore di Roma, si intitola "Legislazione ed Amministrazione del Paesaggio"

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